A partir da edição de Normas de Referência, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico vem conduzindo um movimento regulatório de caráter estrutural, por meio do qual o setor de saneamento e, de modo particular, o manejo de resíduos sólidos, passa a ser organizado sob uma lógica inequivocamente contratual. Trata-se de um modelo orientado pela centralidade da tarifação, pela preservação do equilíbrio econômico-financeiro e pela necessidade de previsibilidade de receitas, elementos que, em conjunto, traduzem a incorporação, no plano regulatório, da racionalidade própria dos contratos de longo prazo.
Esse ponto é central: a regulação não apenas admite a tarifação como instrumento possível, ela a toma como pressuposto. Ao estabelecer que a sustentabilidade econômico-financeira deve ser assegurada preferencialmente por meio de tarifas e, ao desenvolver, com elevado grau de sofisticação, metodologias de cálculo de receita requerida, mecanismos de reajuste, revisão e recomposição do equilíbrio contratual, a ANA consolida um modelo que opera integralmente sob racionalidade típica do regime de concessões.
Trata-se, portanto, de uma escolha estrutural. A construção normativa da ANA não é neutra entre taxa e tarifa: ela organiza o setor como se a prestação dos serviços de manejo de resíduos sólidos estivesse definitivamente inserida no campo das relações contratuais, regidas pelo artigo 175 da Constituição. A alternativa tributária (especialmente diante da natureza compulsória e potencialmente indivisível do serviço) não é tratada como uma hipótese simetricamente viável dentro desse desenho regulatório.
Esse dado revela uma inflexão institucional relevante. A regulação avançou como se a controvérsia constitucional já estivesse resolvida. Ocorre que, infelizmente, ainda não está.
O julgamento do Tema 903 pelo Supremo Tribunal Federal justamente se debruça sobre essa tensão: se a compulsoriedade e a indivisibilidade do serviço conduzem, necessariamente, à sua qualificação como serviço remunerável por taxa, ou se a delegação sob regime de concessão permite sua inserção na lógica tarifária.
Caso o Supremo venha a afirmar a prevalência do regime tributário (que tradicionalmente orientou a jurisprudência do STF desde os anos 60), o descompasso entre Constituição e regulação será inevitável. E seus efeitos não serão pontuais. A estrutura normativa edificada pela ANA, fundada na lógica da receita requerida, na remuneração do capital investido e na dinâmica de equilíbrio econômico-financeiro, perderá o seu suporte jurídico fundamental.
Nesse cenário, não se trata apenas de incompatibilidade normativa, mas de risco concreto de inconstitucionalidade por arrastamento. Normas de Referência que pressupõem a remuneração por tarifa como instrumento de financiamento tenderão a ser atingidas em seu núcleo, comprometendo a coerência interna do modelo regulatório.
Os impactos são evidentes. Projetos estruturados sob lógica contratual poderão se tornar disfuncionais, contratos poderão enfrentar desequilíbrios severos, e a previsibilidade regulatória, que constitui elemento essencial à bancabilidade de empreendimentos de longo prazo, será profundamente abalada. O custo de capital tende a aumentar, a alocação de riscos se tornará mais incerta, e a atratividade do setor poderá ser significativamente reduzida.
Há, ademais, um efeito de segunda ordem que não pode ser ignorado. A adoção das Normas de Referência da ANA constitui condição para o acesso a recursos federais, o que significa que eventual ruptura de seus pressupostos centrais repercutirá diretamente sobre a política pública nacional de saneamento, afetando planejamento, financiamento e coordenação federativa.
O ponto, portanto, é mais profundo do que uma divergência interpretativa. A ANA estruturou o setor a partir de uma base contratual, internalizando uma solução jurídica ainda não afirmada pelo Supremo. Regulou-se, em alguma medida, por presunção. É precisamente por isso que o julgamento do Tema 903 assume contornos de elevada criticidade institucional. O Supremo Tribunal Federal não decidirá apenas sobre a natureza jurídica de uma cobrança. Decidirá, em última análise, se o modelo regulatório já em curso no país encontra (ou não) amparo na Constituição.
A resposta definirá não apenas o regime de financiamento de um serviço público essencial, mas o grau de alinhamento entre jurisdição constitucional, política pública e regulação administrativa. Em jogo, está a própria estabilidade institucional do setor.
