O que já foi definido
É fato reconhecido que a Reforma Tributária (EC nº 132/2023 e LC nº 214/2025) produzirá impactos no equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão de rodovias. A criação da CBS e do IBS implicará alteração da carga tributária efetiva, que deverá ser reequilibrada. O setor de concessões rodoviárias, tal como outros setores da infraestrutura, deverá passar pelo maior processo de reequilíbrio da sua história.
É assente que os efeitos da reforma tributária serão diversos em cada setor da infraestrutura. Para tanto, basta considerar que as receitas tarifárias de cada setor, no atual regime tributário, estão sujeitas a tributos e alíquotas distintas. Logo, como o ponto de partida de cada um é distinto, a metodologia de reequilíbrio será específica para cada setor. Conceitualmente, o ponto de chegada de todos é o mesmo. A reforma tributária deverá ser neutra para as concessionárias, não podendo implicar qualquer ganho ou prejuízo às concessões (princípio da neutralidade).
Mesmo com a implementação gradual da reforma no período entre 2026 e 2033, os impactos serão sentidos pelas concessionárias de rodovias desde logo.
Estima-se que já no início, entre 2027 e 2028, com a substituição do PIS/Cofins pela CBS, as receitas das concessionárias passarão da sujeição a uma alíquota de 3,65% (PIS/Cofins) para um patamar estimado entre 11%-12%. Ou seja, as concessionárias terão as suas receitas tarifárias sujeitas a uma carga tributária cerca de três vezes superior à atual.
Já na fase seguinte, entre 2029 e 2032, com a substituição gradual do ISSQN/ICMS pelo IBS, a carga tributária incidente sobre as receitas das concessionárias será gradualmente majorada, até que, ao final desse período, a carga tributária de IBS e CBS possa ser estimada em um total de 26%-28%.
Em relação aos custos operacionais e investimentos das concessionárias, potencialmente poderá haver redução do custo de aquisição de bens e serviços, uma vez que os novos tributos serão integralmente creditáveis, com a redução da carga tributária residual. Porém, os créditos efetivamente gerados dependerão das circunstâncias concretas de cada concessão.
Não há dúvidas sobre o cabimento de reequilíbrio diante de eventos que impactem as receitas tarifárias ou os custos envolvidos no cumprimento de obrigações contratuais. Trata-se de evento extraordinário e superveniente, enquadrando-se na álea extraordinária prevista na legislação (Lei nº 8.987/95, art. 9º, §3º) e na matriz dos contratos de concessão como sendo risco do Poder Concedente. De acordo com o Parecer nº 00249/2025/PF-ANTT/PGF/AGU, nem mesmo há necessidade de se discutir a qualificação jurídica do evento de desequilíbrio, uma vez que a obrigação de recomposição encontra-se prevista na própria LC nº 214/2025 (art. 374).
De fato, o art. 374 da LC determina o restabelecimento do reequilíbrio de contratos administrativos, inclusive os de concessão, considerando a carga tributária efetiva que será suportada pela empresa em decorrência da reforma tributária e desde que o desequilíbrio seja comprovado.
Algumas características do setor de concessões rodoviárias implicam desafios adicionais no enfrentamento dos impactos da reforma tributária. Entre eles se destacam o longo prazo dos contratos, a concentração de investimentos em determinados momentos do contrato (em especial no seu início) com retorno diluído por toda a sua duração e a reduzida possibilidade de aproveitamento de créditos fiscais.
A consequência necessária: reequilíbrio
O reequilíbrio a ser feito deverá considerar as especificidades de cada contrato de concessão, na medida em que características como o cronograma de investimentos, prazo remanescente do contrato e relações com a cadeia produtiva influenciam no cálculo do aumento da carga tributária efetiva. O impacto na carga tributária tende a ser maior nos contratos de concessão em que o volume de investimentos mais significativo já foi realizado. Mas mesmo nas concessões que poderão se beneficiar com uma maior quantidade de créditos, a tendência é de que existam valores a serem reequilibrados em seu favor.
Ou seja, deverá ser necessário um amplo encontro de contas, apurando-se todos os efeitos da reforma tributária nas receitas e custos da concessão. Há de se considerar ainda a possibilidade de alteração superveniente de alíquotas, seja dos tributos atuais, seja dos tributos instituídos pela reforma, a demandar a revisão contínua dos cálculos do impacto efetivo da nova legislação.
Isso inviabiliza a aplicação de um percentual único de reequilíbrio para todos os contratos. A estrutura de receita e custos de cada concessão deverá ser analisada isoladamente, considerando também o prazo restante do contrato e o cronograma de investimentos.
Por isso, o mais adequado será o estabelecimento de uma metodologia para apuração de desequilíbrio em cada fase da reforma tributária. Os impactos serão distintos a cada momento, o que inviabiliza a adoção de um mesmo parâmetro para etapas distintas da reforma.
O reequilíbrio deve ser concomitante às alterações que impactarão as receitas e os custos operacionais das concessionárias, na forma prevista no art. 9º, §4º, da Lei nº 8.987/95. Em termos práticos, o que mais se aproxima do reequilíbrio concomitante à alteração prevista na LC nº 214/2025 é o reequilíbrio cautelar. A possibilidade de o reequilíbrio ser feito de forma provisória encontra-se prevista na própria LC nº 214/2025, art. 376, §4º, sem prejuízo de posterior revisão e ajuste do valor a ser reequilibrado.
A necessidade de reequilíbrio cautelar em razão da reforma tributária decorre de vários motivos:
A magnitude do impacto da reforma tributária no fluxo de caixa recomenda que o reequilíbrio seja feito assim que iniciados os seus efeitos. Uma vez efetivo o aumento da carga tributária, o impacto negativo no fluxo de caixa das concessões será imediato, o que pode comprometer o cumprimento das obrigações contratuais. Isso implicaria o primeiro reequilíbrio cautelar ser realizado ainda em 2026, com a projeção dos impactos a serem verificados a partir de 2027.
Pela necessidade de o reequilíbrio produzir os seus efeitos o quanto antes, para minimizar o impacto no fluxo de caixa, a forma preferencial de reequilíbrio deverá ser mediante ajustes nas tarifas.
Como consequência do aumento de tarifas, poderá haver impacto negativo na demanda das concessões. Esse efeito tende a ser minimizado nos contratos mais recentes, em que o risco de demanda é compartilhado. Mas ainda há vários contratos vigentes em que a demanda é risco exclusivo da concessionária. Nestes casos, esse efeito deverá ser avaliado com cautela, tendo em vista que a sua causa é um ato unilateral da Administração. Logo, o tema é de extrema relevância não apenas pelos impactos nos contratos de concessão em si, mas também pelo consequente aumento do custo de transporte que decorrerá do possível aumento de tarifas que será necessário para reequilibrar os contratos.
Há de se considerar também a necessidade de cumprimento de covenants financeiros previstos nos contratos de dívida das concessionárias. O eventual descumprimento das obrigações de fazer e não fazer previstas nos contratos pode impedir a contratação de novos empréstimos e até mesmo implicar o vencimento antecipado das dívidas. Ainda que o risco ordinário de financiamento usualmente seja atribuído ao particular, os efeitos da reforma tributária nos seus contratos de dívida e no seu risco de financiamento não foram (e nem poderiam ter sido) precificados por ocasião da elaboração da proposta.
Cabe considerar também a possível redução da distribuição de dividendos aos acionistas, dificultando o acesso ao capital privado para financiar a concessão. Essa situação pode ser ainda mais grave, se considerarmos a recente reinstituição de Imposto sobre a Renda na Distribuição de Dividendos a não residentes, objeto da Lei nº 15.270/2025.
O que falta fazer
Primeiramente, é imprescindível a regulamentação específica do setor por cada ente regulador, com o desenvolvimento de metodologia e procedimento a serem adotados nos processos de reequilíbrio. Após a fixação dos critérios iniciais, ajustes poderão ir sendo feitos na metodologia, com a revisão gradual dos seus parâmetros e resultados, uma vez que esse reequilíbrio deverá ser promovido, mediante ajustes anuais, até o término dos contratos que foram celebrados ou tiveram propostas apresentadas antes da entrada em vigor da LC nº 214/2025.
O curto prazo disponível para a definição da metodologia preocupa todos os operadores do setor. Sabe-se que a definição de uma metodologia que abarque todas as variáveis possíveis dos contratos de concessão de rodovias e proponha um tratamento adequado a cada uma é um processo eminentemente técnico e moroso, com amplas discussões entre todos os envolvidos.
Considerando a necessidade de reequilíbrio cautelar, é salutar o estabelecimento de procedimentos padronizados e simplificados para a avaliação dos impactos, para que se promova o reequilíbrio desde logo, sem prejuízo de posterior exame aprofundado do tema.
Por fim, devem ser estabelecidos mecanismos de recomposição adequados, especialmente tendo em vista o impacto imediato no fluxo de caixa das concessões. Para tanto, a revisão tarifária deverá ser o mecanismo preferencial.
Apesar da urgência e da existência de grupos de trabalho para tratar do tema, ainda não há propostas avançadas nesse sentido. A preocupação dos players do setor é bastante evidente e compreensível.
