Síntese
O free flow surge como inovação na regulação das concessões rodoviárias, prometendo maior fluidez e modernização do financiamento viário. Embora já enfrente judicialização, decisões recentes no Paraná e em São Paulo mostram que o Judiciário tem evitado suspender sua implementação, reconhecendo a complexidade regulatória do tema e a presunção de legitimidade dos atos administrativos. A tendência institucional tem sido permitir que a política pública avance e seja aperfeiçoada ao longo do tempo.
Comentário
O sistema de pedágio eletrônico em livre passagem (o chamado free flow) representa uma das principais inovações recentes na regulação das concessões rodoviárias brasileiras. Ao substituir praças físicas por pórticos eletrônicos capazes de identificar automaticamente os veículos, o modelo promete maior fluidez no tráfego, redução de emissões e modernização do financiamento da infraestrutura viária.
Como toda inovação regulatória relevante, porém, o free flow não demorou a encontrar resistência. E, no Brasil, novas políticas públicas frequentemente estreiam acompanhadas de uma petição inicial.
Nos últimos meses, ações judiciais passaram a questionar o modelo ou aspectos de sua implementação. O interessante é que decisões recentes indicam um padrão: a judicialização existe, mas ainda não conseguiu frear o sistema.
Um exemplo veio do Paraná. Deputados estaduais ajuizaram ação popular contra a implantação do free flow nas rodovias federais do Lote 4 das concessões rodoviárias do Estado . A tese central era de que o modelo adotado violaria a Lei nº 14.157/2021 por não garantir proporcionalidade tarifária ao trecho efetivamente percorrido, além de criar risco de autuações em massa por inadimplência.
O pedido buscava suspender liminarmente a implantação do sistema. A Justiça Federal, contudo, indeferiu a tutela de urgência. A decisão destacou que a controvérsia envolve questões técnicas e regulatórias complexas, relacionadas à interpretação da legislação setorial, ao contrato de concessão e ao Programa de Exploração da Rodovia, que não podem ser resolvidas em cognição sumária. Lembrou ainda algo básico, mas muitas vezes esquecido: atos administrativos gozam de presunção de legitimidade, e sua suspensão exige demonstração clara de ilegalidade.
Em outras palavras, não seria prudente transformar uma decisão liminar em freio imediato de uma política pública de grande impacto econômico e regulatório.
Situação semelhante ocorreu em São Paulo. Aqui, uma ação popular questionou a implantação do free flow em diversas rodovias estaduais concedidas. A sentença foi ainda mais direta: o processo foi extinto sem julgamento do mérito por ausência de interesse de agir. Segundo o juízo, não houve demonstração de lesão concreta ao patrimônio público ou à moralidade administrativa – requisitos indispensáveis para a ação popular. No fundo, a decisão reafirma algo importante: nem toda discordância com uma política pública é, por si só, matéria judicial.
Enquanto isso, fora dos tribunais, o sistema enfrenta desafios operacionais. Dados recentes apontam que mais de 3,1 milhões de multas já foram aplicadas por atraso no pagamento de pedágios eletrônicos desde 2023. O volume levou o governo federal a discutir medidas de transição regulatória, inclusive a suspensão temporária das penalidades para motoristas que regularizem os débitos.
O desafio parece estar menos no conceito do sistema e mais em questões estruturais de regulação e integração tecnológica. A interoperabilidade entre diferentes plataformas de pagamento, a padronização de procedimentos e a harmonização das bases de dados entre concessionárias, operadores e órgãos públicos são temas que ainda demandam aperfeiçoamento institucional. Trata-se de agenda típica de coordenação regulatória, cuja solução não depende isoladamente de um único agente do sistema.
Esse cenário revela um dilema clássico do direito público brasileiro. A administração é pressionada a inovar e modernizar serviços, mas frequentemente enfrenta reações imediatas que buscam bloquear a mudança antes mesmo de se compreenderem plenamente seus efeitos. Como já observou Carlos Ari Sundfeld, o direito público nacional muitas vezes prefere impedir antes de entender. O risco é transformar o controle jurídico em um freio sistemático à experimentação administrativa – especialmente em setores como o de infraestrutura, nos quais a evolução tecnológica exige ajustes regulatórios contínuos.
Nada disso significa que o free flow esteja imune a ajustes. A consolidação do free flow ainda exigirá avanços na coordenação regulatória, na interoperabilidade dos sistemas e na uniformização de procedimentos entre diferentes concessões e entes federativos. Mas as decisões recentes sugerem uma postura institucional mais prudente: permitir que a política pública se desenvolva, observar seus resultados e, se necessário, corrigi-la depois.
No setor de infraestrutura – que depende de previsibilidade e estabilidade regulatória – talvez essa seja mesmo a melhor rota. Ao menos por enquanto, o free flow segue avançando. E, ao que tudo indica, sem cancelas também nos tribunais.
