E agora, para onde caminha a jornada da regulação brasileira em concessões rodoviárias?
O ritmo e volume dos projetos de concessões rodoviárias do país lançados nos últimos três anos impressionam. Só na esfera federal, são 16.960 quilômetros concedidos.
É notória a consolidação da experiência (sub)nacional quanto à estruturação de bons projetos, aptos a cativar o mercado (operadores rodoviários, EPCistas e financiadores) para induzir os investimentos necessários para o incremento da qualidade e segurança da infraestrutura rodoviária.
No entanto, o número retratado é uma fração da gigantesca malha viária do Brasil, a qual possui aproximadamente 1,7 milhões de quilômetros, dos quais apenas 12% são pavimentados, conforme pesquisa da Confederação Nacional dos Transportes d0 ano de 2024.
Isso sugeriria um pipeline quase que infinito de projetos. Mas a realidade é que os programas de concessões rodoviárias nacional e subnacionais podem estar alcançando ponto de inflexão, seja por restrições atinentes à qualidade/viabilidade econômico-financeira de potenciais ativos a serem delegados, por restrições de capacidade institucional de estruturação ou de capacidade de absorção pelo mercado, na medida em que grandes grupos com players antigos/consolidados ou novos já se concentram nos investimentos contratados e em servir as dívidas de volumosos financiamentos.
Assim, cabe a questão: o que esperar do pipeline futuro à medida que os projetos mais relevantes e sustentáveis (sob a óptica econômico-financeira) vão se esgotando?
Outra grande questão se refere à gestão e regulação dos contratos existentes. Se, por um lado, temos uma experiência consolidada quanto à estruturação de projetos, por outro lado, ainda temos que consolidar uma experiência/cultura para que os projetos contratados sejam capazes de se adaptarem às circunstâncias cada vez mais voláteis de um mundo cada vez mais imprevisível.
Desafios e ferramentas para estruturar novos projetos em cenário de “esgotamento”
O principal entrave para a manutenção de ritmo do programa de concessões liga-se à (in)sustentabilidade econômico-financeira de novos projetos.
Nem todo projeto será viável apenas com base no potencial de arrecadação tarifária. E as limitações socioeconômicas, que impelem à definição de uma estrutura tarifária módica, constituem realidade que não pode ser ignorada.
Como equacionar essa situação para destravar-se novos projetos?
Parcerias público-privadas: modelo testado mas com limitações
Um dos caminhos, já testado (e.g. Lote Tamoios em São Paulo; Lote Sul de Minas em Minas Gerais), refere-se às parcerias público-privadas (PPP). A modalidade de concessão patrocinada é um caminho para garantir a viabilidade de novos projetos, ao permitir a combinação entre tarifas, contraprestações públicas e/ou aportes.
A limitação do modelo não é segredo: restrições fiscal-orçamentárias. Assim, se não se afigurar possível o comprometimento com o desembolso mensal de contraprestação por décadas; o aporte público, após a consecução da etapa mais crítica de investimentos, pode ser um meio termo entre o modelo tarifário puro e a concessão patrocinada “tradicional”.
Concessões light e concessões inteligentes: modelo em construção e ainda a ser testado
Outro caminho que chegou a ser propagado pelo Governo Federal se refere ao modelo das concessões light. Nessa modalidade, a ideia seria focar na boa manutenção do pavimento, sem que houvesse a obrigação de oferecer serviços como guincho mecânico e ambulâncias ou grandes investimentos em ampliação da infraestrutura rodoviária. Isso permitiria contratos com tarifas módicas e prazos mais curtos para rodovias com perfil de menor tráfego.
Com receio de uma “percepção ruim” acerca das melhorias que adviriam das concessões lights, o que poderia comprometer sua aceitação social, esses projetos não decolaram. Porém, o Governo Federal “aprimorou” o modelo e passou a chamá-lo de “concessões inteligentes”. Esse modelo antecipa a solução de meio termo supracitada, na medida em que prevê algumas intervenções viárias, como duplicações ou construção de terceira faixa em trechos pontuais, com o aporte de recursos públicos (e sem contraprestação).
Esse modelo ainda há de ser testado pelo Governo Federal. Notícias relatam que, ainda em 2026, o Governo planeja estrear uma carteira inicial que abrangeria trechos da BR-101 no sul da Bahia, a BR-393 no Rio de Janeiro (Rodovia do Aço), a BR-356 entre Minas Gerais e o Porto do Açu, e a BR-070, que liga o Distrito Federal ao Mato Grosso.
Diálogo competitivo: instrumento de calibragem para mitigar cenários de tentativa e erro?
Sem se desconsiderar as ferramentas de participação popular e os mecanismos de debate técnico que orbitam os projetos, remanesce potencial risco de distanciamento entre aquilo que os governos podem considerar ideal e o que o mercado considera ideal ou minimamente atrativo/viável.
Isso pode conduzir a um temerário jogo de tentativa e erro, com o desperdício de esforços e recursos públicos na busca de um modelo que faça sentido para as esferas público e privada.
Nesse contexto, o diálogo competitivo poderia ser instrumento eficaz para o alinhamento público-privado no que tange ao delineamento do objeto de futuras concessões. Desde a publicação da Lei Federal 14.133/2021, a própria Lei Federal 8.987/1995 e a Lei Federal 11.079/2004 permitem o uso do diálogo competitivo.
Esse instrumento pode ser apto para congregar interessados com a experiência necessária para delinear o projeto no que diz respeito à extensão do sistema rodoviário, montante de investimentos, níveis de serviço aplicáveis, riscos a serem compartilhados, estrutura tarifária, contraprestação e aportes públicos, dentre outros.
Com a constante interação entre esfera pública e privada via diálogo, aumentariam as chances de projetos que façam sentido sob o ângulo das diretrizes de política pública e mercadológico.
Os principais desafios institucionais seriam a definição, caso a caso, de critérios objetivos claros para a seleção do melhor projeto a partir de um rol de propostas que não serão passíveis de comparação totalmente vinculada, já que o diálogo pressupõe a construção do objeto e não a competição por “algo com acabamento pronto” a ser colocado imediatamente em disputa isonômica pelo mercado (o que seria objeto da etapa efetiva de competição do diálogo competitivo); e a influência dos órgãos de controle sobre como conduzir o diálogo, o que imprimiria a necessidade de curva de aprendizado, além de impactar substancialmente a própria definição dos critérios de seleção.
Concessões integradas/multimodais: corredores logísticos
Ainda, outra possibilidade para a gestação de projetos do setor rodoviário refere-se às concessões integradas/multimodais, que hoje se limitam apenas a uma previsão que consta do Projeto de Lei nº 7.063 de 2017.
Uma vez aprovada, tal modalidade poderia ajudar a destravar novos projetos com foco em corredores logísticos multimodais.
Operadores logísticos com terminais portuários ou trechos ferroviários poderiam se interessar por projetos de expansão de suas respectivas infraestruturas com o acoplamento de trechos rodoviários que poderiam formar um sistema logístico integrado.
Ainda, os governos poderiam buscar uma combinação entre autorizações de terminais portuários privados, autorizações ferroviárias, e investimentos em trechos rodoviários complementares.
Tratar-se-ia de uma modalidade vocacionada mais para um nicho específico, mas com potencial de fazer avançar o pipeline de projetos.
O futuro da regulação rodoviária: resiliência contratual, inovação tecnológica e segurança jurídica
O amadurecimento institucional do setor rodoviário brasileiro, especialmente após as últimas gerações de concessões federais e estaduais, deslocou o foco da regulação da simples expansão da malha concedida para a construção de mecanismos capazes de assegurar estabilidade contratual, capacidade de adaptação e eficiência operacional em um ambiente submetido a constantes modificações.
Se, por um lado, o país consolidou expertise na estruturação de projetos e na atração de investimentos privados, por outro, os desafios contemporâneos da regulação passam a envolver temas como eventos climáticos extremos, oscilações geopolíticas, inovação tecnológica, sustentabilidade financeira e preservação da segurança jurídica dos contratos.
Nesse contexto, o futuro da regulação rodoviária parece caminhar em três nortes principais: (i) o fortalecimento de mecanismos de resiliência contratual diante de eventos disruptivos; (ii) a incorporação de novas tecnologias de fiscalização e operação da infraestrutura; e (iii) a consolidação de instrumentos regulatórios aptos a preservar a atratividade econômica dos projetos em um cenário fiscal e político mais complexo.
A normalização de eventos disruptivos e a evolução da modelagem econômico-financeira
Ao longo dos últimos anos, a modelagem das concessões rodoviárias pautou-se em uma lógica de certa previsibilidade econômica e operacional. A experiência recente, contudo, tem demonstrado que eventos excepcionais deixaram de ser situações atípicas para se tornarem fatores permanentes de risco regulatório.
A pandemia da COVID-19 representou um marco decisivo nesse processo. A brusca redução de tráfego observada no período evidenciou a insuficiência de mecanismos tradicionais de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e motivou o desenvolvimento de metodologias específicas para tratamento de impactos extraordinários sobre a receita tarifária das concessionárias.
Com isso, intensificou-se o debate junto aos órgãos de fiscalização acerca da necessidade de internalização prévia desses riscos nas matrizes contratuais, a fim de evitar processos administrativos e judiciais de longa duração com o condão de impactar a continuidade dos investimentos e a adequada prestação dos serviços.
Além das crises sanitárias, fatores geopolíticos e macroeconômicos também passaram a influenciar de forma mais significativa a sustentabilidade dos contratos. As fortes oscilações de preços do petróleo no cenário internacional, agravadas por conflitos armados e instabilidades globais, ocasionam impactos diretos nos custos de obras e manutenção rodoviária, especialmente em razão da dependência de insumos asfálticos e combustíveis.
Paralelamente, eventos climáticos extremos, como enchentes, deslizamentos, secas e tempestades intensas, deixaram de representar riscos remotos e passaram a compor o cotidiano operacional das concessões de infraestrutura, exigindo uma nova abordagem regulatória.
Nesse cenário, a discussão regulatória, especialmente desenvolvida no âmbito das agências reguladoras, tem evoluído para modelos de alocação objetiva de riscos climáticos, com definição prévia de quais eventos devem ser suportados pelo Poder Concedente e quais riscos podem ser gerenciados pelas concessionárias.
Mais do que simples cláusulas de força maior, a incorporação de critérios ESG (“Environmental, Social and Governance”) e mecanismos de mitigação climática tende a se consolidar como elemento estrutural dos novos contratos, assegurando uma maior flexibilidade adaptativa frente a choques externos, sem comprometer a estabilidade da concessão.
Ainda, o uso de metodologias de reequilíbrio cautelar aliado ao incremento da robustez de sistemas de contas vinculadas, para manter o lastro de recursos dentro dos projetos de concessão, tende a crescer para fazer frente aos desafios retratados.
Difusão de instrumentos de way-out e liquidez contratual
Outro importante movimento regulatório observado refere-se à ampliação da previsão de instrumentos de way-out, que viabilizam saídas juridicamente seguras dos contratos de concessão.
Nos últimos anos, a extinção antecipada de contratos esteve associada a processos longos de caducidade, intensa judicialização e deterioração operacional dos ativos concedidos. A experiência acumulada pelo setor demonstrou que a inexistência de instrumentos adequados de transição acabava produzindo insegurança jurídica tanto para o Poder Concedente quanto para financiadores e investidores privados.
Nesse contexto, foram desenvolvidos mecanismos a fim de assegurar soluções consensuais ou institucionalmente estruturadas para casos de desequilíbrio econômico-financeiro prolongado, perda de capacidade de investimento ou superveniência de entraves que inviabilizem a continuidade adequada da execução contratual.
Como exemplo, cita-se a Quinta Norma do Regulamento das Concessões Rodoviárias (“RCR5”), aprovada pela ANTT com o objetivo de disciplinar, quanto aos instrumentos sob sua fiscalização, procedimentos de extinção contratual.
Além de reduzir incertezas e ampliar a segurança jurídica, a existência de regras claras de saída amplia a previsibilidade regulatória tende a favorecer a própria atração de capital privado, especialmente de financiadores para os quais a possibilidade de encerramento contratual estruturado constitui importante forma de mitigação de riscos.
Também ganha relevância nesse cenário a ampliação do uso da arbitragem para a solução de conflitos relacionados aos contratos de concessão, especialmente por oferecer um procedimento mais adequado à análise de questões técnicas complexas e às especificidades dos projetos de infraestrutura.
Somam-se a isso instrumentos como acordos tripartites com financiadores, cláusulas de compensação de investimentos e soluções para hipóteses de inviabilidade ambiental, que contribuem para conferir maior liquidez aos ativos e reduzir os custos associados à reestruturação ou devolução das concessões.
Esses pontos devem se tornar cada vez mais lugar-comum nas concessões e ter uma disciplina mais densa à medida que futuras experiências de casos concretos construam a curva de aprendizado relacionada a tais pontos.
A incorporação de inovação tecnológica à regulação rodoviária
A transformação tecnológica do setor rodoviário brasileiro constitui outro eixo central do futuro da regulação. Com o passar dos anos, o foco no atingimento de metas físicas de expansão deu lugar à necessidade de incorporação de instrumentos voltados à eficiência operacional e fiscalizatória da infraestrutura.
Como visto no capítulo anterior, a atuação da ANTT tem sido proativa no assunto, sobretudo ao incentivar o desenvolvimento de ambientes experimentais (sandboxes regulatórios) e voltados a testar soluções tecnológicas antes da implementação em larga escala.
Um exemplo significativo dessa transformação refere-se à implementação do sistema de pesagem em movimento em alta velocidade (HS-WIM), que, substituindo o modelo tradicional de postos físicos de pesagem, permite a fiscalização do excesso de carga sem necessidade de parada dos veículos; em prol de maior eficiência operacional e fiscalizatória, além da redução de emissões decorrentes de frenagens e retomadas.
Paralelamente, tem se ampliado o uso de drones e ferramentas de inteligência artificial para monitoramento das rodovias concedidas, que permitem identificar com maior precisão eventuais aprimoramentos e falhas de operação.
A modernização regulatória também tem se manifestado na criação de novos parâmetros de desempenho e em modelos de fiscalização baseados em dados, reduzindo a dependência exclusiva de inspeções presenciais e ampliando a capacidade de controle do Poder Concedente sobre a qualidade do serviço público concedido.
Outro tema que tende a ampliar relevância nos próximos anos diz respeito à expansão da infraestrutura de recarga para veículos elétricos nas rodovias concedidas, na linha na política de incentivo à transição energética e descarbonização que tem sido desenvolvida no setor de transportes.
O desafio fiscal e a preservação da segurança jurídica
Ao lado dos avanços tecnológicos e institucionais, o setor rodoviário também enfrenta desafios relevantes à sustentabilidade fiscal dos projetos e à preservação da segurança jurídica.
Nesse contexto, destaca-se a preocupação do mercado com os impactos da reforma tributária sobre o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (REIDI), instituído pela Lei Federal 11.488/2007 e responsável por assegurar a suspensão temporária da cobrança de PIS/PASEP e COFINS sobre bens e serviços incorporados a obras de implantação ou ampliação de projetos aprovados pelo Poder Público.
Embora a reforma preserve a lógica de desoneração, a previsão de redução de benefícios fiscais, especialmente decorrente da Lei Complementar Federal 224/2025, promoveu um ambiente de insegurança quanto ao custo futuro dos investimentos e à necessidade de eventuais reequilíbrios econômico-financeiro dos contratos em curso.
O avanço do sistema free flow também representa um desafio à estabilidade regulatória do setor. Embora o modelo proporcione maior eficiência operacional e permita cobranças proporcionais aos trechos percorridos, sua implementação enfrenta resistências relacionadas, sobretudo, aos mecanismos de fiscalização e cobrança da tarifa.
Esse cenário gera preocupações quanto à preservação da sustentabilidade das concessões, especialmente diante do risco de aumento da inadimplência e de redução da previsibilidade da arrecadação tarifária.
Por essa razão, a preservação da segurança jurídica assume importância central no futuro das concessões rodoviárias. A previsibilidade das decisões regulatórias e a proteção dos contratos contra intervenções casuísticas constituem fatores essenciais para manutenção da atratividade do setor perante investidores e financiadores.
Considerações finais
O setor rodoviário brasileiro ingressa em uma nova etapa de maturidade regulatória. Se as primeiras gerações de concessões estiveram voltadas à expansão da infraestrutura e à consolidação institucional do modelo, os desafios atuais passam pela construção de contratos resilientes e adaptáveis a um cenário econômico, climático e político cada vez mais complexo.
Os últimos anos revelam um movimento consistente de modernização da regulação, com maior atenção a mecanismos de revisão contratual, inovação tecnológica e segurança jurídica.
Nesse contexto, o futuro da regulação rodoviária dependerá da capacidade de equilibrar inovação, estabilidade regulatória e sustentabilidade econômico-financeira, preservando contratos consolidados e flexíveis diante das transformações do setor.
