Quando o Brasil promulgou, em fevereiro de 1995, a Lei nº 8.987, dificilmente alguém poderia prever a transformação que viria a seguir. As rodovias federais brasileiras vinham de décadas de subinvestimento, com pavimentos em ruínas, sinalização precária e operação que mal dava conta do crescente fluxo de veículos. Não havia, no país, experiência prévia com a delegação de longas vias à iniciativa privada. Tampouco existia agência reguladora, corpo normativo robusto ou cultura de gestão contratual de longo prazo. Mas estavam dadas as condições para o nascimento daquilo que, três décadas depois, viria a se consolidar como uma das mais importantes políticas de concessões de infraestrutura da América Latina.
O Programa de Concessões de Rodovias Federais – o Procrofe, como ficou conhecido – não nasceu pronto. Foi sendo lapidado etapa a etapa, em um movimento de tentativa, erro e correção que produziu, ao longo do tempo, mecanismos cada vez mais sofisticados de regulação. Esse aprendizado institucional silencioso é, em larga medida, o que sustenta o robusto pipeline de leilões e investimentos que hoje movimenta o setor. Conhecê-lo é fundamental para entender o que veio depois e o que ainda está por vir.
Antes de mergulharmos nessa trajetória, vale uma distinção que orienta toda a história contada a seguir. Nas concessões, o que importa, fundamentalmente, é o resultado entregue ao usuário: uma rodovia segura, em bom estado, bem operada e com cortesia no atendimento. Diferentemente dos contratos tradicionais de obras públicas, que descrevem em minúcias os meios pelos quais o serviço deve ser executado, a concessão dá ao parceiro privado liberdade considerável para escolher como atingir o resultado contratado. Essa liberdade, no entanto, exige contrapartidas: instrumentos que estimulem o cumprimento das obrigações, que penalizem desvios e que reequilibrem o contrato quando algo sai do trilho. A trajetória que vamos percorrer é, antes de tudo, a história de como esses instrumentos foram sendo construídos.
Primeira etapa: o pioneirismo dos anos 1990
Os primeiros contratos da história do programa foram celebrados na segunda metade dos anos 1990 e cobriram seis trechos: a Ponte Rio-Niterói, a rodovia Presidente Dutra (que liga Rio a São Paulo), a Rio-Juiz de Fora, a Rio-Teresópolis, a Osório-Porto Alegre e o Polo Rodoviário de Pelotas. Juntos, eles somavam pouco mais de 1.300 quilômetros – número modesto se comparado aos cerca de dez mil quilômetros que hoje compõem a malha concedida pela ANTT, mas decisivo para inaugurar uma nova era na infraestrutura nacional.
A regulação adotada nessa primeira leva era do tipo “regulação por contrato”, em contraposição ao modelo de “regulação por custo” praticado, por exemplo, no setor elétrico. Isso significa que a tarifa não era periodicamente ajustada com base nos custos efetivamente incorridos pela concessionária, mas sim resultava da proposta vencedora apresentada no leilão. Essa proposta, por sua vez, era estruturada, em síntese, sobre um plano de negócios que previa todos os investimentos a serem realizados durante os 25 anos de concessão e uma taxa interna de retorno (TIR) – algo em torno de 18 a 20% ao ano nesses contratos pioneiros. Tal documento se tornaria a referência para qualquer pleito futuro de reequilíbrio econômico-financeiro.
A alocação de riscos refletia as condições de um programa ainda inaugural. Em um ambiente sem histórico consolidado de concessões rodoviárias federais, parte relevante dos riscos associados à exploração da concessão permaneceu com o Poder Concedente, como forma de conferir previsibilidade a projetos de longo prazo e viabilizar a atração de capital privado para um setor até então pouco testado. Assim, acréscimos e supressões de quantitativos previstos no Programa de Exploração da Rodovia (PER), mudanças estruturais nos preços relativos dos fatores de produção e variações substanciais no preço de insumos, por exemplo, eram tratados como hipóteses de revisão tarifária, preservando-se a lógica de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro originalmente pactuado.
À luz da experiência acumulada nas décadas seguintes, é possível identificar limitações nessa primeira geração de modelagens. Os contratos ainda não contavam com mecanismos automáticos e não sancionatórios de ajuste tarifário vinculados ao desempenho, nem com instrumentos mais refinados de incentivo à eficiência operacional que seriam desenvolvidos nas etapas posteriores do programa. Além disso, os reequilíbrios tinham como principal referência o plano de negócios apresentado na licitação, solução compatível com o estágio inicial de maturidade regulatória, mas que posteriormente seria revista em favor de parâmetros mais objetivos e padronizados. Não se tratava, portanto, de uma falha isolada do modelo, mas de uma etapa natural de aprendizado institucional em um programa pioneiro, que permitiu ao poder público, às concessionárias e aos órgãos de controle acumular experiência para aperfeiçoar os contratos seguintes.
Mas é preciso reconhecer o contexto. O Brasil mal saía da hiperinflação, o Plano Real era um recém-nascido e a estabilidade macroeconômica, ainda uma promessa. Ninguém – nem o setor privado, nem o setor público – tinha experiência efetiva com concessões rodoviárias de longo prazo. Atrair investidores para um negócio inteiramente novo, com curva de aprendizagem longa e a ser construída do zero, exigia um arranjo que oferecesse alguma previsibilidade. A modelagem com características de rate of return cumpriu, naquele momento, esse papel.
Mais do que isso: as concessões da primeira etapa funcionaram como verdadeiro laboratório de aprimoramento regulatório. Foi a partir do acompanhamento desses contratos que se constatou a necessidade de mecanismos mais precisos de acompanhamento, de indução de desempenho e de eventuais desajustes. Enquanto eles seguiam em curso, a Lei nº 10.233, de 2001, criava a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), instituição que protagonizaria os movimentos seguintes da regulação. Estava aberto o caminho para a próxima geração.
Segunda etapa: a chegada da agência e o nascimento do desconto de reequilíbrio
Por volta de 2008, com a ANTT já consolidada e o Brasil vivendo um dos momentos mais favoráveis de sua trajetória recente (câmbio flutuante, meta de inflação e meta fiscal funcionando bem; PIB em alta; reformas regulatórias importantes em curso, como a edição da Lei nº 11.079/2004, que criou o regime das parcerias público-privadas), foi estruturada a segunda etapa do programa. Ela se desdobrou em duas fases. A primeira, de 2008, contemplou sete concessões: Fluminense, Planalto Sul, Litoral Sul, Fernão Dias, Régis Bittencourt, Rodovia do Aço e Transbrasiliana. A segunda, de 2009, foi composta por uma única concessão: a ViaBahia, que assumiu trechos da BR-116 e da BR-324 no estado da Bahia. Ao todo, mais de 3.300 quilômetros adicionais passaram à gestão privada.
A modelagem manteve a lógica de regulação por contrato, mas passou por uma redistribuição mais clara dos riscos contratuais, com maior assunção de determinados riscos operacionais e econômicos pelo parceiro privado. Quantitativos e preços não eram mais especificados no PER, afastando o regime das concessões da lógica das obras públicas. O plano de negócios apresentado na licitação seguiu sendo o documento-chave para o cálculo de eventuais desequilíbrios e reequilíbrios – um traço de continuidade com a primeira etapa que ainda reverberaria na geração seguinte.
A grande novidade, contudo, veio com um mecanismo até então inédito: o desconto de reequilíbrio. A ideia era simples e poderosa. Caso a concessionária não cumprisse os parâmetros de qualidade e desempenho previstos no PER, ela não faria jus à tarifa integral, mas a uma menor, fruto da incidência de um desconto previamente calculado. O peso de cada indicador no desconto era definido com base em estimativas de custo de capital e operação atrelados a cada obrigação, e essa lista de descontos integrava o próprio contrato como anexo específico. Não se tratava de uma penalidade, mas de um mecanismo automático de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro: se o serviço entregue não correspondia ao serviço contratado, a remuneração se ajustava à realidade.
A peculiaridade, presente no contrato da ViaBahia, tem explicação. O lote havia sido inicialmente estruturado como parceria público-privada, na modalidade concessão administrativa, e só posteriormente conformado ao modelo de concessão comum. Esse trajeto deixou marcas: foi a primeira concessão de rodovia federal cujo contrato previu matriz de riscos expressa, prática que nem mesmo a Lei das Concessões exigia àquela época, mas que hoje é boa prática indispensável. Era, em certo sentido, um contrato de fronteira – meio concessão, meio PPP – e, talvez por isso, mais permeável a inovações.
Aplicar esse modelo significou uma mudança de paradigma. A partir da ViaBahia, a ANTT passou a exigir o atingimento constante de uma série de parâmetros de desempenho como condição necessária para a chancela do reajuste tarifário anual previsto no contrato. Essa pressão regulatória trouxe, como consequência prática, a necessidade de intensificar a gestão contratual. Comunicação, monitoramento e diálogo entre o Poder Concedente e a regulada ganharam outro patamar de detalhamento.
O modelo, entretanto, ainda tinha limites importantes. O desconto, na sua versão original, alcançava apenas o descumprimento de parâmetros de desempenho. Atrasos ou exclusões de obras previstas no PER continuavam a ser tratados pela via tradicional do plano de negócios, o que preservava limitações relevantes em termos de objetividade, tempestividade e aderência entre execução contratual e efeitos tarifários. Em outras palavras, o atraso na entrega de obras previstas no PER nem sempre produzia efeito tarifário automático e diretamente proporcional, embora permanecessem aplicáveis, quando cabíveis, os instrumentos sancionatórios tradicionais. A engrenagem regulatória começava a funcionar, mas faltavam-lhe componentes essenciais. A próxima etapa cuidaria de fornecê-los.
Terceira etapa: a entrada em cena do Fator D
A terceira etapa do Procrofe, com contratos firmados entre 2013 e 2014, levou a regulação a outro patamar de complexidade e ambição. Novas concessionárias – MGO, Rota do Oeste, MS Via, Concebra, Via 040, Galvão BR-153 – somavam mais de 5.300 quilômetros, o maior volume de qualquer etapa até aquele momento. Tratava-se de um conjunto de projetos arrojados, com cronograma de obras desafiador e desenho contratual sofisticado, refletindo o auge do ciclo de crescimento brasileiro e o otimismo do mercado em relação à capacidade do Estado de regular setores complexos.
Uma das marcas dessa etapa foi a ousadia da política pública: previu-se a duplicação integral das rodovias em apenas cinco anos. A medida buscava acelerar a melhoria da infraestrutura nacional e, ao mesmo tempo, sinalizar um novo padrão de exigência ao setor. Essa ambição, é importante registrar, não foi acompanhada, na prática, do mesmo grau de êxito – voltaremos a esse ponto adiante. Mas, em matéria de desenho regulatório, ela marcou uma transição nítida.
Outra mudança fundamental foi o desligamento do plano de negócios como referência para o cálculo de reequilíbrios. Era uma ruptura com a tradição que vinha desde os primeiros contratos. No lugar da TIR de proposta e do plano de negócios elaborado pelo licitante, passou-se a usar referências objetivas e padronizadas, calculadas com base no estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) da própria modelagem. A regulação ganhou em previsibilidade e isonomia, reduzindo a dependência de premissas econômico-financeiras específicas da proposta apresentada no leilão, que nem sempre refletiam parâmetros objetivos e comparáveis ao longo da execução contratual.
Para sustentar essa nova arquitetura, foi criado um conjunto de fatores tarifários, cada qual com função específica. O Fator D, herdeiro direto e ampliado do desconto de reequilíbrio inaugurado na ViaBahia, tornou-se o protagonista. Mas ele agora vinha acompanhado: do fator Q, que aplicava desconto ou acréscimo conforme indicadores de acidentes com vítimas e disponibilidade da rodovia; do fator C, mecanismo de reequilíbrio para eventos que afetassem exclusivamente receitas e verbas contratuais; e do fator X, deflator do reajuste tarifário destinado a compartilhar com os usuários os ganhos de produtividade do setor rodoviário. O dispositivo regulatório passava a contar com uma verdadeira família de instrumentos.
O Fator D, em sua nova versão, ganhou amplitude inédita. Ele agora cumpria três funções intimamente ligadas. Primeiro, mantinha-se como mecanismo de incentivo à entrega do serviço com qualidade, descontando a tarifa em caso de não atingimento dos parâmetros de desempenho. Segundo, passava a funcionar como mecanismo de reequilíbrio em caso de atrasos ou exclusões de obras contratuais – aspecto que, nas gerações anteriores, ainda não contava com tratamento tarifário automático e suficientemente estruturado. Terceiro, introduzia o conceito simétrico de acréscimo de reequilíbrio, aplicável quando a concessionária antecipava obras ou aumentava o escopo contratual, gerando um incentivo positivo à boa performance. Os percentuais de desconto e acréscimo eram calculados a priori, com base em itens específicos do EVTEA, e constavam de anexo do contrato.
A lógica é interessante: como esses custos informaram a tarifa calculada para o edital, o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato seria buscado mediante a aplicação de um deflator que pretendesse expurgar do preço pago pelo usuário o investimento não realizado. A engenharia financeira por trás do mecanismo é elegante, mas tem um limite conceitual importante: como a tarifa em si não é regulada por custo (ela é o resultado do leilão), nunca haverá correspondência perfeita entre a inexecução contratual e a deflação tarifária. O Fator D é, em essência, um mecanismo inspirado em regulação por custo aplicado a um regime de regulação por contrato. Reconhecer essa hibridez é importante para entender suas virtudes e suas limitações.
Cabe um registro honesto: a terceira etapa é frequentemente associada a problemas de execução contratual, e por boas razões. Várias concessionárias enfrentaram dificuldades sérias após a crise econômica e política de 2015-2016, com cronogramas de duplicação altamente desafiadores, dificuldades de financiamento e demoras da própria ANTT na análise de pleitos de reequilíbrio. Algumas tiveram caducidade declarada, como a Galvão BR-153; outras entraram em processo de devolução amigável, como Via 040, MS Via e Concebra. Mas é fundamental separar mecanismo de circunstância. As dificuldades dessas concessões decorreram de uma combinação de fatores – macroeconômicos, contratuais e regulatórios – que não se confunde com o instrumento do Fator D. Como dispositivo, o Fator D representou uma evolução genuína e estabeleceu, no contrato, uma noção robusta de accountability tarifária. Foi sobre seus alicerces que a quarta etapa se construiu.
Quarta etapa: organização e amadurecimento
A quarta etapa do Procrofe, formada pelos contratos da ViaSul (assinado em janeiro de 2019), Ecovias do Cerrado e ViaCosteira, foi estruturada sob o impacto de duas realidades simultâneas: as lições aprendidas com os percalços da terceira etapa e os efeitos da forte recessão econômica que o Brasil havia experimentado entre 2015 e 2016 – uma das mais severas da série histórica. A modelagem buscou reagir a esses fatores com sobriedade e organização, e o Tribunal de Contas da União dedicou ao tema uma análise especialmente pormenorizada.
Apenas no caso da Rodovia da Integração do Sul, que viria a se tornar a ViaSul, foram 23 determinações e 4 recomendações relacionadas ao EVTEA e aos documentos editalícios, além de uma extensa determinação sobre o aprimoramento dos procedimentos de fiscalização da ANTT. O escrutínio reforçou o caráter de maturação institucional dessa fase: cada detalhe foi debatido, contestado, calibrado.
No tocante aos mecanismos não sancionatórios de incentivo, a quarta etapa fez uma reorganização inteligente do que vinha de antes. O Fator D foi mantido, mas restrito à sua função original de desconto: passou a ser aplicado exclusivamente para casos de atrasos ou exclusões de investimentos previstos no PER e para o não cumprimento de parâmetros de desempenho. Em paralelo, foi criado o fator A, mecanismo específico para acréscimo de reequilíbrio decorrente da antecipação de investimentos. E, mais inovador ainda, surgiu o fator E, destinado ao tratamento das obras que compõem o chamado estoque de melhorias – investimentos previstos no contrato que, a critério da ANTT, podem ter sua execução solicitada à concessionária, com reequilíbrio definido por percentual predeterminado. O fator C foi preservado para os eventos que impactam exclusivamente receitas e verbas contratuais, e os fatores Q e X, considerados menos efetivos, foram excluídos.
A reorganização foi acompanhada de uma explicitação conceitual valiosa. Os contratos passaram a deixar registrado, com todas as letras, que o desconto de reequilíbrio “não constitui espécie de penalidade imposta à Concessionária”, mas “mecanismo preestabelecido e pactuado entre as Partes no Contrato, visando à manutenção do seu equilíbrio econômico-financeiro”. E, simetricamente, que o acréscimo de reequilíbrio “não constitui espécie de bonificação em favor da Concessionária, mas mecanismo pré-fixado de ressarcimento” pela conclusão antecipada de obras ou pela conclusão de obras do estoque de melhorias. Esses esclarecimentos, em aparência singelos, encerraram debates antigos sobre a natureza dos mecanismos e contribuíram para alinhar as expectativas do mercado, dos órgãos de controle e da própria agência.
Houve, ao longo do trâmite no TCU, um debate revelador. A área técnica do Tribunal chegou a propor que a metodologia do Fator D fosse adequada para abranger todas as obrigações do PER, e não apenas uma parcela delas. O argumento era que o fator incidia sobre cerca de 72% do valor da tarifa básica de pedágio, deixando 28% imunes a desconto, o que supostamente geraria desequilíbrio em favor da concessionária. Entretanto, o voto do Ministro Bruno Dantas prevaleceu em sentido contrário à expansão pretendida, reconhecendo as limitações inerentes do mecanismo como uma característica estrutural, e não como um defeito a ser corrigido.
Essa decisão do Tribunal foi importante. Reconheceu, com clareza, que o Fator D opera em seu limite natural de abrangência. Esforços posteriores no sentido de ampliá-lo a pretexto de buscar uma cobertura “perfeita” tendem a aumentar a complexidade do mecanismo sem produzir resultados práticos relevantes – e até comprometem o atributo da simplicidade, que também precisa ser valorizado. A quarta etapa, ao chegar a essa síntese organizada e teoricamente coerente, fechou um ciclo importante de amadurecimento.
Os alicerces do que viria depois
Olhando para essas quatro etapas em conjunto, é difícil não enxergar uma trajetória coerente de aprendizado institucional. Cada geração de contratos absorveu os erros e os acertos da geração anterior.
A primeira etapa foi pioneira, marcada pela ausência de mecanismos não sancionatórios específicos e por uma alocação de riscos que, à luz da experiência regulatória acumulada posteriormente, passou a ser vista como excessivamente protetiva em relação a determinados riscos da exploração, embora naquele contexto cumprisse função relevante de atração de investimentos.
A segunda etapa consolidou a ANTT como agência reguladora, transferiu mais riscos ao parceiro privado e – talvez sua maior contribuição – fez nascer, com a ViaBahia, o desconto de reequilíbrio.
A terceira etapa universalizou a ideia, criou o Fator D em sua versão expandida e desligou o plano de negócios como balizador dos reequilíbrios.
A quarta etapa organizou tudo isso, separou claramente o que é desconto e o que é acréscimo, criou os fatores A e E e estabilizou a doutrina regulatória.
A estrada não foi linear. Houve recuos, problemas concretos, contratos que não vingaram, momentos de tensão entre a agência e o controle externo, debates teóricos importantes. Mas o caminho como um todo é nítido. Os mecanismos não sancionatórios construídos ao longo dessas quatro etapas – Fator D, fator A, fator E, fator C – não são apenas tecnicalidades contratuais. Eles são, em larga medida, o que torna possível um contrato de longo prazo entregar, década após década, um serviço de qualidade. Combinados com penalidades tradicionais e com a fiscalização técnica da agência, esses fatores compõem um ecossistema regulatório poderoso, capaz de alinhar o interesse da concessionária ao do usuário.
Compreender essa trajetória é, antes de tudo, compreender o ponto de partida das transformações que vieram depois. A quinta etapa do programa – que será objeto do próximo capítulo desta obra – foi construída sobre os alicerces aqui descritos. As inovações dos modelos híbridos de leilão, a estabilidade tarifária via revisões bem definidas, a chegada das tecnologias de pesagem em movimento e do free flow, o Regulamento das Concessões Rodoviárias da ANTT, a regulação responsiva – tudo isso só foi possível porque, durante 25 anos, agências, ministérios, concessionárias, controladores e o mercado em geral aprenderam, juntos, a construir e regular concessões rodoviárias de longo prazo. Os primeiros passos talvez tenham sido hesitantes; os atuais, certamente, não são. Mas, como em qualquer caminhada, sem aqueles, estes não existiriam.
