A análise do impacto regulatório como requisito para a regulação estatal

Angélica Petian - Versão Site

Angélica Petian

Head da área de infraestrutura e projetos

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A Lei nº 13.874/2019 reforça a exigência de uma atuação estatal consequencialista, ao demandar análise dos efeitos da edição e alteração de atos normativos regulatórios.

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O tema da regulação sempre suscitou debates, tanto de índole técnica como política, dada sua relação direta com a ação de intervenção do Estado na economia.

O cerne da discussão, que se intensificou com o advento das Agências Reguladoras no final da década de 90, está na definição do papel regulador do Estado e seus limites, à vista da garantia constitucional da livre iniciativa, retratada pelos arts. 1º, IV e 170, caput, da Lei Maior.

A partir de premissas amparadas, de um lado, na teoria da regulação do interesse público, que aponta a necessidade de atuação estatal diante de falhas de mercado (como monopólio natural, concorrência desleal, assimetria de informação e externalidades negativas) e, de outo lado, no interesse privado que destaca falhas de governo, como excesso de discricionariedade técnica dos reguladores, déficit de credibilidade institucional, plúrimos marcos regulatórios conflitantes, a discussão ficou primordialmente adstrita a uma perspectiva quantitativa que gerou embate entre posicionamentos defensivos de menor ou maior regulação.

A evolução da regulação está, no entanto, no aperfeiçoamento da ação estatal em busca de uma melhor regulação (better regulation), voltada para resultados, que podem ser alcançados pela utilização de ferramentas que garantam a participação da sociedade no âmbito de elaboração da norma regulatória, que exijam fundamentação técnica e analisem o impacto regulatório da intervenção estatal.

É nesse contexto que a Lei nº 13.874/2019, oriunda da conversão da Medida Provisória nº 881/2019 e batizada de Lei da Liberdade Econômica, apresenta relevante avanço ao impor que as propostas de edição e de alteração de atos normativos de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços, editadas por órgão ou entidade da administração pública federal, incluídas as autarquias e as fundações públicas, sejam precedidas da análise do impacto regulatório.

A norma, estabelecida pelo art. 5º da respectiva Lei, condiciona a atuação da Administração Pública federal, incluindo todas as Agências Reguladoras, que passam a ter o dever de analisar os possíveis efeitos do ato normativo que pretendem produzir para verificar a razoabilidade do seu impacto.

Necessário destacar que a análise do impacto regulatório não é uma ferramenta desconhecida pelo Estado brasileiro. Algumas agências reguladoras já fazem uso desse mecanismo previamente à edição de atos normativos. A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), por exemplo, adota a prática desde 2008, quando implementou o Programa de Melhoria do Processo de Regulamentação.

A Presidência da República, por meio da Casa Civil, instituiu o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação – PRO-REG, disciplinado pelos Decretos nº 6.062/07 e nº 8.760/16. O objetivo do Programa é melhorar a qualidade da regulação e dentre outras ações compreende a consolidação e expansão do uso da análise de impacto regulatório (AIR).

Não obstante essas louváveis iniciativas, foi a MP da Liberdade Econômica, datada de 30 de abril de 2019, que impôs a obrigatoriedade da análise de impacto regulatório de uma forma mais abrangente, como condição antecedente da propositura da edição e da alteração de atos normativos de interesse geral destinados a agentes econômicos ou a usuários dos serviços.

Oportuno registrar que no período compreendido entre a edição da citada medida provisória e sua conversão em lei, ocorrida em 20 de setembro de 2019, foi editada a Lei n.º 13.848/19 que dispõe sobre a gestão, a organização, o processo decisório e o controle social das agências reguladoras. Esse diploma, seguindo os passos da então MP, ao tratar do processo decisório das agências, inseriu a análise do impacto regulatório, delegando ao regulamento a prescrição sobre os casos em que será obrigatória sua realização, bem como sobre seu conteúdo e metodologia.

A análise de impacto regulatório impõe a democratização da discussão sobre as normas que regerão a exploração de determinada atividade econômica ou prestação de serviço público, a partir da convocação para que a sociedade discuta as premissas, compreenda as análises e conheça as concussões que se imporão a partir da norma reguladora.

A ferramenta imposta pela Lei nº 13.874/2019 auxilia no desenvolvimento de políticas públicas porque permite o aprofundado conhecimento do problema a partir de diferenciadas óticas trazidas no ambiente de discussão (audiências e consultas públicas), a identificação dos prováveis benefícios e limitações que decorrerão do ato normativo e os custos econômicos e sociais que dele advirão.

A missão de antever, tanto quanto possível, o impacto regulatório, objetiva oferecer aos tomadores de decisão visões plurais, a partir do conhecimento científico ou empírico, para que possam avaliar as consequências da regulação.

Essa atividade, de examinar o impacto regulatório, está alinhada com a recente alteração da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro -LINDB (Decreto-Lei nº 4.657/42)que passou a prever que nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

O disposto no art. 5º do diploma em análise corrobora a atuação estatal consequencialista, ao impor que o agente regulador considere a perspectiva pragmática dos resultados que serão ocasionados pela regulação e como isso impacta a atuação dos regulados e, logo, a economia setorial.

Não obstante a norma dependa da edição, pelo Presidente da República, de regulamento que disporá sobre a data de início da exigência da análise do impacto regulatório, sobre o conteúdo, metodologia, quesitos mínimos, hipóteses de obrigatoriedade e exceções ao dever geral, a sua edição já representa um avanço no ambiente regulatório.

Cabe salientar que inexiste impedimento para que os entes reguladores adotem, desde já, a análise do impacto regulatório, a partir de premissas e metodologia definidas por cada um deles. A inexistência do regulamento não obsta a ação.

Nesse sentido, embora a norma se dirija especificamente aos agentes reguladores de âmbito federal, pode servir de inspiração para que os demais entes federados imponham a análise do impacto regulatório como ferramenta que auxilia no aperfeiçoamento da regulação e contribui para o desenvolvimento econômico e social do país, já que tem potencial para atrair ou repelir investimentos.

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Este artigo faz parte do e-book “Lei da Liberdade Econômica: oportunidades e novidades”

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