Uma das características das rodovias inteligentes é a cobrança de pedágio sem parada, por meio do sistema free flow. O free flow (“fluxo livre”, em inglês) também é conhecido como “pedágio eletrônico”, “pedágio aberto” ou “pedágio sem cancela”. Trata-se, ao menos no Brasil, de uma inovação recente no setor de infraestrutura rodoviária.
Em um breve resumo, o free flow é um modelo de cobrança de tarifas que permite aos motoristas pagar as tarifas de pedágio sem se deparar com quaisquer barreiras físicas (por exemplo, praças, cancelas e cabines de pedágio). Os veículos que trafegam por uma rodovia são identificados por equipamentos instalados em pontos específicos do trajeto – geralmente tags por radiofrequência (RFID) e câmeras de reconhecimento ótico (OCR). Quando um veículo passa por um desses pontos de identificação, o equipamento ali instalado (leitor de tag e/ou câmera) o identifica e gera automaticamente ao usuário a obrigação de pagamento da tarifa.
Esse pagamento deve ser realizado em um prazo máximo pré-determinado – o qual, atualmente, é de 30 dias em todo o território brasileiro. Em geral, o principal canal de pagamento utilizado no free flow é a instalação de tag automático no veículo, na qual o processo de cobrança é similar ao que já existe em diversas praças de pedágio e estacionamentos que se utilizam dessa tecnologia: o valor é debitado automaticamente da conta do usuário ou cobrado via cartão de crédito.
No caso dos veículos que não possuem tag, e como não há uma cabine física onde o valor do pedágio seja recolhido no momento da passagem, o pagamento deve ser realizado pelo próprio usuário em um momento posterior. Diversos canais podem ser disponibilizados pelas concessionárias para esse fim, como por exemplo:
- Site/aplicativo: a concessionária mantém um sistema eletrônico no qual o usuário possa consultar débitos existentes na placa de seu veículo. Uma vez constatada uma pendência, o pagamento pode ser realizado via transferência bancária (PIX);
- Conta individual: o usuário cadastra seu veículo no site/aplicativo da concessionária e deposita previamente o valor do pedágio em uma conta vinculada a esse cadastro. O valor da tarifa será debitado dessa conta a cada passagem pelo free flow;
- Terminais de recebimento: a concessionária instala pontos para recebimento do pedágio em localidades próximas à rodovia, os quais podem ser 100% automatizados (totens) ou contar com atendentes humanos. No caso dos totens automáticos, é possível utilizar de parcerias com estabelecimentos comerciais já estabelecidos (ex.: restaurantes, mercados, shopping centers etc.), que poderão se aproveitar da presença do equipamento para aumentar seu próprio fluxo de clientes;
- Pagamento nas praças de pedágio: possibilidade a ser implantada nas concessões em que o free flow coexista com praças de pedágio físicas.
A implantação e a regulamentação do free flow no Brasil
A implantação do free flow no Brasil é recente, e exigiu que algumas normas jurídicas fossem criadas e/ou revistas. A primeira dessas mudanças ocorreu já em 2021, pouco antes da instalação do primeiro pedágio dessa espécie no Brasil. Nesse ano, foi incluído o art. 209-A no Código de Trânsito Brasileiro (CTB), o qual tornou infração de trânsito grave (penalidade de multa + 5 pontos na CNH) o ato de “evadir-se da cobrança pelo uso de rodovias e vias urbanas para não efetuar o seu pagamento, ou deixar de efetuá-lo na forma estabelecida”.
Até esse momento, não havia no Brasil uma infração de trânsito específica relacionada ao não pagamento do pedágio: os casos de burla eram enquadrados no art. 209 do CTB, que sanciona o ato de “transpor, sem autorização, bloqueio viário com ou sem sinalização ou dispositivos auxiliares”. Como toda praça de pedágio instalada até esse momento envolvia uma espécie de “bloqueio viário” (cancela), o usuário que buscasse se evadir da cobrança fatalmente acabaria por transpor uma barreira e, portanto, cometer a infração definida nesse artigo.
No entanto, isso não ocorre com o free flow, em que não há um “bloqueio” transposto pelo usuário inadimplente – e, por isso, seria impossível enquadrar o não pagamento da tarifa no art. 209 do CTB. Foi necessário criar uma infração de trânsito mais genérica, que abrangesse ao mesmo tempo todos os casos possíveis de burla ao pedágio (quer fosse cobrado em uma cabine ou por meio do free flow): surgiu, assim, o art. 209-A do CTB.
Superado esse problema jurídico, a primeira experiência de utilização do free flow no Brasil se deu no início de 2023 na BR-101 (Rio-Santos), onde o sistema foi implementado como um projeto piloto. Como até aquele momento não existia qualquer regulamentação sobre o assunto, esse projeto foi implantado no âmbito do chamado “sandbox regulatório” da ANTT: basicamente, foi elaborada uma regulamentação específica válida apenas para essa concessão, em um regime experimental a ser revisado e ampliado caso a experiência fosse bem-sucedida.
Uma regulamentação inicial do free flow em âmbito nacional foi estabelecida em dez/2022, por meio da Resolução CONTRAN nº 984. Essa norma uniformizou questões como a obrigatoriedade de sinalização, os dados a serem registrados pelas concessionárias e o prazo para pagamento da tarifa (à época, de 15 dias).
O sucesso dessa primeira iniciativa levou à adoção do free flow por outras concessões rodoviárias ao redor do Brasil – em abril/2025, há pedágios dessa espécie instalados nos Estados de São Paulo (3 pontos). Rio de Janeiro (3 pontos), Rio Grande do Sul (6 pontos) e Minas Gerais (1 ponto). Outros projetos recentes também preveem a implantação de pedágios dessa espécie.
Baseando-se nessas experiências positivas, o CONTRAN editou em out/2024 a Resolução nº 1.013 – a qual aperfeiçoou algumas disposições da normativa anterior, além de prever novos procedimentos. A nova norma detalha as diretrizes e os requisitos para a implementação do free flow em todo o território nacional e é aplicável a “estradas e rodovias federais, estaduais, distritais e municipais, em todo o território nacional” (art. 1º).
A normativa procura, em primeiro lugar, estabelecer um vocabulário comum para o setor, definindo em seu art. 2º alguns termos técnicos importantes. A Resolução também estabelece (art. 4º) alguns requisitos para a sinalização a respeito do free flow nas rodovias, contendo inclusive modelos de placas de trânsito a serem utilizadas nesse sentido – busca-se, assim, assegurar que os usuários sejam devidamente informados sobre a cobrança.
Além disso, a normativa especifica procedimentos para a identificação dos veículos, estabelecendo a obrigatoriedade de adoção do sistema OCR (art. 5º, §1º), bem como garante aos usuários direitos como o acesso a seus registros de passagem e status de pagamento (art. 8º) e a possibilidade de contestação das passagens e valores (art. 7º, §3º).
Por fim, e buscando reduzir a inadimplência, a nova Resolução também definiu o prazo de 30 dias para o pagamento da tarifa de pedágio (art. 7º), ampliando o lapso de 15 dias antes vigente e permitindo, assim, que os usuários possam melhor acomodar os pagamentos dentro de seu planejamento mensal.
Vantagens do free flow
O free flow apresenta uma série de vantagens quando comparado ao pedágio tradicional.
Algumas dessas vantagens decorrem da ausência de praças de pedágio, característica que torna desnecessária a realização de obras complexas de infraestrutura (ex.: construção de cabines e pistas adicionais), bem como uma série de obrigações de manutenção a elas relacionadas (ex.: instalação de ar-condicionado, recarga de extintores etc.).
Assim, não apenas os custos operacionais das concessionárias passam a ser significativamente reduzidos, como também há uma significativa redução do passivo ambiental da concessionária. Um estudo realizado pela ANTT no projeto piloto do free flow no Brasil (Rio-Santos) chegou a apontar uma redução de mais de 97% nas emissões de CO2 nos três locais em que a cobrança foi implantada.
Outras vantagens decorrem do fato de que, exatamente por exigir uma estrutura mais enxuta do que o pedágio tradicional, o free flow permite a instalação de um número maior de pontos de cobrança ao longo de uma rodovia. Isso pode levar a um aumento potencial de receita da concessionária, uma vez que um número maior de usuários passará a ser registrado e a pagar tarifas – incluindo veículos que realizam trajetos mais curtos que normalmente não passariam pelas praças tradicionais. A obtenção de dados de tráfego também é otimizada, aprimorando o planejamento e a gestão da rodovia.
Do ponto de vista do usuário, por sua vez, a desnecessidade de parar em uma praça de pedágio tradicional (ou, ao menos, de reduzir a velocidade) se traduz em uma viagem mais ágil e segura. Aqueles que realizam trechos curtos também são beneficiados pelo free flow, pois a instalação de um maior número de pontos de cobrança permite que esta seja realizada de maneira proporcional à quilometragem efetivamente rodada – consolidando, assim, as ideias de justiça e modicidade tarifária que devem estar presentes em todas as concessões de serviços públicos.
Requisitos para implantação do free flow
A implantação do free flow deve estar prevista no contrato de concessão: como ela envolve uma série de obrigações jurídicas que não estão presentes no modelo tradicional de pedágio, não é possível que a concessionária decida unilateralmente por instalar esse tipo de cobrança. No caso de concessões já existentes, é possível se firmar um aditivo contratual que preveja a utilização desse sistema.
Alguns dos principais pontos a serem incluídos no contrato de concessão ou aditivo que vise a implantar o free flow são os seguintes:
- Prazos e condições para implantação do sistema: a implantação do free flow está sujeita a prazos específicos que deverão constar do contrato ou aditivo. Esses prazos devem abranger as obras necessárias ao funcionamento do sistema (ex.: instalação de pórticos e câmeras) e o início de sua efetiva operação. Nas regiões que ainda não disponham de pedágios free flow, é possível se cogitar também em um prazo de adaptação para os usuários, de modo que estes possam se habituar à nova modalidade de cobrança. Os contratos podem incluir também “gatilhos” para que a cobrança seja efetivamente implementada – condicionando-a, por exemplo, à realização de determinadas obras.
- Tecnologia a ser utilizada e localização dos pontos de monitoramento: o contrato que preveja a implantação do free flow deve delinear qual será o modelo de identificação dos veículos adotados – em geral as tecnologias das tags por radiofrequência (RFID) e das câmeras de reconhecimento ótico (OCR) são utilizadas simultaneamente, mas de acordo com a Resolução nº 1.013/2024 (art. 5º, §1º) apenas a primeira é obrigatória. Dessa escolha dependerão outras cláusulas contratuais, em especial aquelas relacionadas às formas de pagamento disponíveis para os usuários.
As câmeras OCR e leitores de tag deverão ser posicionados em pontos específicos da rodovia, os quais devem ser preestabelecidos entre o poder concedente e a concessionária. Assim como ocorre com a localização das praças de pedágio tradicionais, o delineamento adequado dos pontos de monitoramento do free flow é um ponto fundamental para o bom andamento da concessão, estando diretamente relacionado à possibilidade de evasão por parte dos usuários, à necessidade de implantação de sinalização etc.
Nos pedágios free flow instalados até o momento no Brasil, os pontos de monitoramento vêm sendo instalados em pórticos situados ao longo da rodovia. Com a evolução da tecnologia, os pórticos não serão mais necessários e os modelos de câmeras/leitores de tag atualmente existentes poderão ser substituídos por equipamentos de implantação mais simples. Essas tecnologias já existem e são menos custosas que os pórticos, sendo fundamental que os contratos/aditivos que prevejam a implantação do free flow possuam cláusulas abertas o suficiente para permitir sua implantação. - Conscientização dos usuários: até o momento o free flow foi implantado em poucas regiões do Brasil, e exatamente por isso é natural que haja certo nível de desconhecimento da população a respeito desse modelo. E, considerando que o sucesso do sistema depende da adaptação dos usuários, é necessário que estes sejam conscientizados a respeito de seu funcionamento – por exemplo, mediante campanhas publicitárias, sinalização rodoviária e a disponibilização de um período de adaptação à nova tecnologia. O ônus de promover campanhas dessa espécie costuma ser atribuído às concessionárias, até mesmo por estar diretamente relacionado com a viabilidade financeira da concessão: quanto maior a conscientização, menor a inadimplência e mais eficiente a arrecadação tarifária.
- Canais de pagamento: como visto, diversos mecanismos podem ser utilizados no free flow para o pagamento das tarifas. A disponibilização do maior número possível de formas de pagamento não apenas representa uma comodidade para os motoristas, mas também auxilia na redução da inadimplência – possibilitando alternativas aos usuários que não estejam acostumados com determinada tecnologia (ex.: que não tenham tags instaladas em seus veículos, que não utilizem cartão de crédito ou pix etc.).
- Estímulo à utilização de tags: embora a estrutura do free flow permita a utilização simultânea de vários canais de pagamento, há diversas razões pelas quais a utilização de mecanismos de tag é preferível (ex.: redução da inadimplência, maior precisão da tag em relação ao OCR, possibilidade de concessão de descontos para usuários frequentes). Por isso, os contratos de concessão que contemplam pedágios free flow costumam conter metas para a adoção de tags, nas quais a concessionária assume a obrigação de estimular os usuários a adotar essa forma de pagamento (mediante campanhas publicitárias, mecanismos de fidelização etc.). Um possível problema derivado dessa abordagem é o fato de a concessionária assumir o risco de decisões individuais dos usuários – é possível que, mesmo após campanhas de conscientização, uma porcentagem significativa dos motoristas opte por não utilizar qualquer espécie de tag e pagar as tarifas por outros meios. No entanto, isso não tem se verificado na realidade: no projeto piloto da rodovia Rio-Santos, verificou-se no final de 2023 que o uso de tags cresceu em 74% após a implantação do pedágio sem cancela.
- Sinalização adequada: a Resolução nº 1.013/2024 contém modelos de placas a serem utilizados para alertar os motoristas a respeito da presença do pedágio free flow, mas o detalhamento dessa circunstância em cada caso deve ser realizado no contrato de concessão e seus anexos – os quais podem prever, por exemplo, a apresentação detalhada de projetos visando à implantação desse sistema.
- Compensação pela inadimplência: no pedágio tradicional, a inadimplência não é um problema significativo – a própria estrutura de praças e cancelas funciona como uma barreira natural ao não pagamento. No free flow, contudo, é possível que o usuário simplesmente deixe de pagar a tarifa: a multa do art. 209-A do CTB funciona apenas como um mecanismo de estímulo ao pagamento tempestivo, mas não é capaz de garantir com absoluta certeza que este vá ocorrer. Como consequência, todas as concessões que implantaram esse sistema até o momento têm se deparado com algum grau de inadimplência, a qual costuma oscilar entre 5 e 10% das tarifas. Assim, o free flow também exige a implantação de mecanismos de compensação do concessionário, a qual costuma ser realizada por meio do direcionamento de parcela do valor das multas por evasão do pedágio arrecadadas pelo órgão de trânsito local.
- Compartilhamento de riscos: considerando que algum grau mínimo de inadimplência é um fato concreto (e, até certo ponto, inevitável) no free flow, costuma-se prever no contrato ou em aditivo que determinada parcela desse risco seja absorvida pelo próprio concessionário. É possível, assim, determinar que determinado percentual de não pagamentos seja absorvida pelo prestador do serviço e não gere direito ao reequilíbrio econômico-financeiro do contrato. Essa previsão geralmente é somada aos mecanismos de compensação descritos no item anterior: assim, e por exemplo, é possível prever que uma inadimplência de até 5% das tarifas seja considerada como um risco absorvido pelo concessionário, e que percentuais superiores sejam compensados por outros meios.
- Proteção de dados: por fim, e considerando que o mecanismo do free flow envolve necessariamente a coleta de dados dos usuários (placa e modelo do veículo, horários de passagem pelo pedágio, informações da tag etc.), é essencial que os contratos que adotem esse modelo delineiem algumas obrigações básicas a respeito do tratamento dessas informações. O tema já é abordado pela Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD), mas é possível que os contratos de concessão e aditivos incluam detalhamentos adicionais a respeito do assunto.
Perspectivas futuras
O futuro do free flow no Brasil aponta para uma expansão significativa desse modelo, na qual este se consolide como a principal forma de cobrança de pedágio. A tendência é que não apenas os novos contratos de concessões rodoviárias incluam desde o início a obrigatoriedade do sistema, mas que também os contratos existentes passem por adaptações para a sua adoção. A utilização desse sistema pode levar a avanços bastante significativos, como por exemplo a cobrança proporcional de valores por quilômetro rodado e a tarifação dinâmica (na qual o valor da tarifa é ajustado de acordo com o fluxo de veículos e o horário de utilização da rodovia).
Outros avanços tecnológicos também moldarão o futuro do free flow. Espera-se o desenvolvimento de sistemas de identificação veicular ainda mais precisos e eficientes, além de aprimoramentos nos métodos de pagamento, com maior integração com plataformas digitais e a possibilidade de modelos de assinatura ou planos de uso. A segurança dos dados e a privacidade dos usuários continuarão sendo prioridades, impulsionando a adoção de tecnologias mais robustas de criptografia e proteção de informações.
Em resumo: o free flow tem o potencial de transformar a infraestrutura rodoviária brasileira, tornando as viagens mais fluidas, eficientes e tecnologicamente avançadas.
