Dentre os modais de infraestrutura passíveis de concessão à iniciativa privada, o metroferroviário destaca-se pela relevância e pela complexidade que o caracterizam. Os desafios atrelados à construção e operação de linhas de metrô são enormes: desapropriações, licenciamentos ambientais e urbanísticos, obras de grande porte em ambientes urbanos já saturados e a viabilização de receitas capazes de sustentar os projetos economicamente ao longo de décadas.
A experiência brasileira neste campo não é expressiva. São poucas as cidades e regiões metropolitanas atendidas por esse modal de alta capacidade e, exceção feita ao caso mais maduro e bem-sucedido da região metropolitana de São Paulo, o País ainda engatinha na operação de sua malha metroferroviária, seja por empresas estatais, seja por concessionárias privadas, em regime de concessão comum ou patrocinada.
É nesse contexto que se insere o projeto de PPP do sistema de metrô da região metropolitana do Recife, o METROREC. Em fase de análise e consolidação das contribuições recebidas durante consulta pública, com licitação prevista ainda para 2026, o projeto replica em parte mecanismo adotado em Belo Horizonte: a estadualização do serviço, hoje sob a égide da União, seguida de sua concessão à iniciativa privada, de modo a fomentar investimentos vultosos, hoje impensáveis por meio do Poder Público.
A notícia é alvissareira, sem dúvida. Mas há uma ampla gama de desafios cuja superação será mandatória para o êxito da empreitada. Dois deles serão aqui abordados: a necessidade de uma verdadeira revolução na estrutura da regulação local e o tratamento contratual dado ao risco de demanda, assunto recorrente e de difícil solução em concessões de mobilidade urbana Brasil afora.
O primeiro desafio é crucial. O contrato de concessão patrocinada a ser celebrado inscreve-se no estado da arte das atuais avenças do setor, introduzindo questões sofisticadas do ponto de vista regulatório. Institutos como o Verificador Independente, os Contratos de Administração de Contas, as Receitas de Projetos Associados (como as decorrentes da possibilidade de desenvolvimento imobiliário no entorno das estações, segundo o conceito de “Rail plus Property”) e a contabilização da Matriz de Riscos demandarão crescimento robusto da estrutura da agência reguladora estadual e capacitação constante de seus quadros. Sem regulação forte e consistente, tenderão a ser incompletos os esforços de melhoria da prestação do serviço propiciados pela concessão.
De outro lado, importa chamar a atenção para o tema que constitui o âmago de qualquer projeto concessório no setor de transportes: a distribuição do risco de demanda. Os projetos de mobilidade urbana têm convivido, nos últimos tempos, com eventos extraordinários cujas consequências imediatas se traduziram em quedas imprevistas e tornadas permanentes de receita tarifária.
O exemplo mais nítido dessas perturbações foi a pandemia de COVID-19. As restrições de circulação derrubaram abruptamente o número de usuários dos sistemas de metrô e trem, situação que jamais retornou às curvas de demanda originais dos projetos. Novos hábitos, como o trabalho remoto, as compras pela internet e a expansão do transporte individual por aplicativos, consolidaram um “novo normal” tipificado por menos passageiros. A isso se soma a disseminação de regimes de “tarifa zero” no transporte coletivo rodoviário, que alimenta pressões pelo seu alargamento à malha metroferroviária.
Diante desse panorama, a definição de regimes contratuais adequados para o risco de demanda tornou-se tema absolutamente central. Na minuta da PPP do METROREC disponibilizada para consulta pública, o assunto foi tratado de forma objetiva e, por que não dizer, minimalista. Definiram-se como variações ordinárias aquelas observadas em níveis de até 20% em relação à demanda referencial, ou que, mesmo superiores a esse percentual, ocorram por período inferior a 12 meses consecutivos. Ultrapassados esses dois marcos, configura-se a variação extraordinária apta a gerar direito ao reequilíbrio econômico-financeiro de parte a parte.
O problema é que parece ter havido excesso de objetividade na estipulação. Criaram-se parâmetros numericamente estanques, de forma arbitrária, cuja comprovação é condição para o acionamento do mecanismo de reequilíbrio, deixando sem cobertura situações igualmente graves. Imagine-se, apenas a título de exemplo singelo (e indesejado), uma nova pandemia que restrinja a circulação por 10 meses e provoque queda de 50% na demanda. Seria difícil sustentar que tal cenário não é passível de uma recomposição, ainda que o gatilho contratual, em tese, não possa vir a ser disparado neste cenário.
O projeto de PPP do Metrô do Recife é extremamente bem-vindo e foi concebido para recuperar um serviço hoje prestado em condições precárias, qualquer que seja o indicador de aferição utilizado. Mas o seu sucesso depende da superação dos desafios aqui apontados. É preciso que a regulação local se capacite e se fortaleça para dar conta dos sofisticados mecanismos previstos nos instrumentos da PPP e, ao mesmo tempo, que a matriz de risco definitiva calibre com precisão o delicado tema da demanda. Afinal, o Recife merece uma rede metroferroviária moderna, eficiente e pronta a orgulhar sua população.
