Síntese
O TCU admitiu, em caráter excepcional, a substituição de empresa integrante de consórcio ainda durante a licitação. Ao distinguir precedentes recentes, o Tribunal condicionou a medida a impedimento jurídico conhecido supervenientemente, autorização da Administração, qualificação equivalente da substituta e preservação do preço, da solução técnica e dos demais elementos substanciais da proposta.
Comentário
Em 5 de agosto de 2026, o Plenário do Tribunal de Contas da União examinou uma concorrência do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes para contratação integrada de projetos e obras do Lote 5.2 da BR-101, em Sergipe, estimada em R$ 339,2 milhões. No Acórdão 2.046/2026, relatado pelo ministro Jorge Oliveira, o Tribunal considerou válida a substituição de uma integrante do consórcio que havia apresentado o menor preço.
A empresa substituída também participava do grupo selecionado para apoiar o DNIT na análise dos projetos e na supervisão das mesmas obras. Havia impedimento jurídico e editalício para sua atuação simultânea na execução e no apoio à fiscalização. Após recurso administrativo, foi autorizada sua retirada e o ingresso de outra empresa, condicionado à comprovação de qualificação equivalente.
A controvérsia se concentrou no artigo 15, parágrafo 5º, da Lei 14.133/2021, que condiciona a substituição de consorciado à autorização da Administração e exige da nova integrante qualificação técnica e econômico-financeira, no mínimo, equivalente à da substituída. Como o dispositivo menciona o processo licitatório que originou o contrato, sustentava-se que a troca somente seria possível depois da contratação.
O julgamento delimita uma exceção relevante à orientação adotada em precedentes recentes. Nos Acórdãos 157/2025 e 596/2025, o TCU considerou inadmissível substituir consorciada após a descoberta de certidões de regularidade fiscal não autênticas. A troca permitiria superar deficiência de habilitação revelada durante o certame. No Acórdão 1.135/2026, relativo à dragagem do Porto de Santos, a alteração foi considerada irregular porque repercutia na estrutura técnica e econômico-financeira da proposta, inclusive em declarações de disponibilidade de equipamentos.
No caso da BR-101/SE, no entanto, o Plenário distinguiu expressamente essas situações. A substituição não buscava conferir ao consórcio capacidade que lhe faltava quando apresentou a proposta, mas afastar impedimento jurídico conhecido supervenientemente, decorrente de contratação relacionada à supervisão das mesmas obras. A nova empresa deveria comprovar qualificação equivalente, sem alterar o preço, a solução técnica ou outro elemento substancial da oferta.
O TCU afastou a leitura de que o artigo 15, parágrafo 5º, só poderia ser aplicado após a contratação. O parágrafo 3º do mesmo artigo exige, durante a licitação, apenas o compromisso de constituição do consórcio, mas sua constituição e registro são obrigatórios antes do contrato. Para o Tribunal, essa sequência não impede que a regra alcance, excepcionalmente, a fase competitiva.
O limite permanece no artigo 64 da Lei 14.133/2021. A diligência pode complementar informações sobre documentos já apresentados e esclarecer fatos existentes no momento pertinente, mas não pode criar condição de habilitação posteriormente. A substituição, portanto, não pode servir para suprir atestado, capacidade econômico-financeira, regularidade ou outro requisito de que o consórcio originalmente não dispunha.
A orientação tem efeito direto nas licitações de rodovias, ferrovias, portos, barragens e instalações industriais. Em projetos de grande porte, consórcios combinam especialidades, acervos, equipamentos, capacidade financeira e riscos. A oferta costuma exigir meses de preparação e pode coincidir com certames relacionados. Excluir o grupo por impedimento que não afeta sua aptidão nem melhora a proposta pode afastar a oferta mais vantajosa sem ganho concreto para a contratação.
O precedente, contudo, não reduz a necessidade de prevenção. Antes da proposta, as empresas devem verificar vínculos de cada integrante com projetistas, gerenciadoras, supervisoras e participantes de licitações conexas. Se a troca for necessária, o processo deverá registrar quando o impedimento foi conhecido, comparar as qualificações, confirmar o preço e a solução técnica e demonstrar que a alteração não produziu vantagem posterior.
O Acórdão 2.046/2026 não criou direito à substituição, mas reconheceu uma possibilidade excepcional, dependente das circunstâncias e de decisão motivada da Administração. Para empresas que estruturam propostas complexas e órgãos responsáveis por investimentos de alto valor, o julgado oferece parâmetros para evitar tanto a desclassificação desnecessária quanto o uso da troca para corrigir proposta ou habilitação originalmente defeituosa.
