A importância das Parcerias Público- Privadas e a dificuldade de agentes públicos em lidar com elas

A escassez de equipes qualificadas para avaliar, adequar e licitar estudos e análises é um grande gargalo no desenvolvimento de projetos
Pedro-Henrique-Braz-de-Vita

Pedro Henrique Braz De Vita

Advogado egresso do Vernalha Pereira

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Desde a edição da Lei nº 11.079/2004, que institui normas gerais para licitação e contratação de parcerias público-privadas – PPPs no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, esse tipo de acordo passou a ser percebido como instrumento fundamental no combate aos gargalos de infraestrutura e de prestação de serviços públicos existentes no Brasil.

Esse modelo, muito utilizado em outros países, teoricamente dá solução a uma série de entraves que a Administração Pública brasileira encontra para planejar e executar projetos de infraestrutura e de prestação de serviços. Isso porque as PPPs permitiriam um diálogo ainda maior entre o Poder Público e a iniciativa privada durante o planejamento de projetos, na medida em que os estudos e análises preparatórios podem ser elaborados por empresas interessadas em participar de eventuais futuras licitações, desde que sejam autorizadas pelo Poder Público, no bojo de Procedimento de Manifestação de Interesse – PMI.

Entretanto, todas as vantagens que esse tipo de acordo traria ao País contrastam, infelizmente, com o baixo número de contratos de PPP firmados atualmente no Brasil.

Uma visita rápida ao sítio eletrônico do Programa de Parcerias de Investimentos do governo federal nós dá conta de que, até o momento, não há no País nenhuma PPP, planejada pela Administração Pública federal, que tenha sido concluída. Em andamento, há apenas uma – a Parceria
Público-Privada para gestão de rede de comunicações do Comando da Aeronáutica.

Há notícias, porém, de que a abertura de PMIs por estados e municípios vem crescendo. Todavia, há dado veiculado pelo International Finance Corporation, em estudo intitulado de “Estruturação de Projetos de PPP e Concessão no Brasil: Diagnóstico do modelo brasileiro e proposta de aperfeiçoamento”, o qual indica que esses procedimentos raramente se convertem em contratos. Tanto é assim que, de acordo com a publicação supracitada, entre 2010 e 2014, foram iniciados no Brasil 162 PMIs. Desses, apenas 20 (12,3%) resultaram em contratos assinados de PPPs.

Com o tempo, percebeu-se que a realidade impõe uma série de obstáculos à celebração de contratos de PPP, que vão desde altos custos de planejamento e estruturação até a dificuldade de acesso a linhas de financiamento necessárias para a alavancagem dos projetos.

Um desses obstáculos, contudo, parece ser crônico: a escassez de equipes capacitadas para avaliar, adequar e licitar projetos, na estrutura da Administração Pública.

O problema é antigo. Há muito que a Administração Pública tem o hábito de transferir a terceiros o ônus de elaborar projetos de engenharia, realizando licitações e firmando contratos de empreitada, nos moldes da Lei nº 8.666/93, o que sugere um esvaziamento do corpo técnico de diversos órgãos e entidades Brasil afora.

As equipes foram sistematicamente reduzidas ao mínimo necessário para que a Administração Pública tivesse condições de, num edital, indicar objetivamente os requisitos técnicos a serem observados pelos futuros contratados ao elaborar os projetos de engenharia de seu interesse. Ocorre que, de maneira geral, essas equipes não estão capacitadas a elaborar estudos, realizar análises e estruturar os modelos técnicos, financeiros e jurídicos que amparam uma PPP.

Nesse contexto, nem mesmo os PMIs – que transferem à iniciativa privada o ônus de providenciar esses estudos, análises e modelos – resolvem o problema, pois a Administração Pública ainda precisa ter a sua disposição equipes aptas a estruturar os elementos essenciais para os projetos que serão entregues, planejar e executar os procedimentos de chamamento público, avaliar adequadamente os projetos entregues e licitar adequadamente o projeto selecionado.

A Administração Pública brasileira conta com poucos times efetivamente capacitados para executar essas tarefas. A equipe do PPI do governo federal, os conselhos de parcerias de alguns estados e de poucos (e grandes) municípios são exceções à regra.

A prática é delegar essa competência a alguma comissão de licitação, composta por membros que, na grande maioria das vezes, estão condicionados a agir segundo a lógica da Lei nº 8.666/93 e dos contratos de empreitada, e que não possuem qualquer familiaridade com projetos de infraestrutura e com contratos de PPP.

Nesse sentido, a criação de equipes de excelência que modelem projetos em favor de estados e municípios, e prestem o apoio técnico necessário para a realização de licitações e a celebração de contratos, a exemplo daquelas montadas no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES e na Caixa Econômica Federal – CEF, é de crucial importância. Entretanto, é preciso que os estados e municípios invistam, tanto quanto possível, na estruturação, na capacitação e no fortalecimento de equipes próprias.

É necessário também que se abandone o cacoete gerado pela prática imposta pela Lei nº 8.666/93, o qual relega à ilegitimidade qualquer diálogo entre a Administração Pública e a iniciativa privada durante a etapa de planejamento dos contratos, haja vista que os agentes que atuam no mercado possuem maior experiência e têm condições de auxiliar na condução desses processos.

Fica claro que, se não forem tomadas tais medidas, os processos de modelagem, adequação e licitação de PPPs seguirão lentos e inócuos, acarretando em desconfiança do mercado, em atrasos na economia e em ineficácia na prestação de serviços públicos.

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