Para que a desejada ampliação dos investimentos privados ocorra, as modelagens devem assegurar a sustentabilidade econômico-financeira dos contratos.
O novo marco legal do saneamento básico foi idealizado para atrair investimentos privados para o setor. Para alcançar esse objetivo, a principal aposta do legislador foi incentivar a delegação desses serviços à iniciativa privada, por instrumentos como as concessões e as parcerias público-privadas (PPPs).
Para que essa política seja exitosa, é imprescindível um planejamento exaustivo pelos gestores públicos responsáveis, que deve refletir uma modelagem contratual eficiente e condizente com as metas de universalização legalmente impostas. E um dos elementos centrais desse dever de planejamento é a demonstração da sustentabilidade econômico-financeira da prestação dos serviços de saneamento básico a serem concedidos aos agentes privados.
Em síntese, a sustentabilidade econômico-financeira dos projetos de saneamento básico diz respeito à necessidade de os contratos de concessão desse tipo de serviço público reunirem condições mínimas para encartarem negócios financeiramente viáveis e atrativos.
Isto é, a estrutura de remuneração e a sistemática contratual devem possibilitar que a concessionária explore os serviços por uma determinada retribuição que garanta, a um só tempo, o desempenho contínuo da atividade, a acessibilidade dos serviços pelos usuários finais e o retorno financeiro aos agentes que investiram no projeto. Isso tudo sem deixar de observar a essencialidade das utilidades que são prestadas – tratamento de esgoto e acesso à água potável pelas camadas mais necessitadas.
O tema da sustentabilidade econômico-financeira não é propriamente uma novidade do novo marco regulatório do saneamento. O art. 11, inciso II, bem como o § 2º, inciso IV, do mesmo artigo, da Lei nº 11.445/2007, já previam, em sua redação original, as condições de sustentabilidade enquanto requisito de validade do contrato de prestação de serviços de saneamento básico.
No entanto, o novo marco legal confere maior densidade ao tema ao estabelecer alguns parâmetros que devem ser observados na estrutura de remuneração e de cobrança dos serviços de saneamento básico. As categorias de usuários, os ciclos de demanda e a capacidade de pagamento dos usuários são alguns exemplos dessas condições (art. 30 da Lei nº 11.445/2007).
Todas essas condições variarão a depender das circunstâncias enfrentadas no projeto avaliado concretamente. Isso porque a sustentabilidade econômico-financeira resulta da combinação de especificidades do projeto, como o objeto contratual, a complexidade do sistema de saneamento que será assumido pela concessionária ou a respectiva estrutura remuneratória do contrato.
Assim, a fim de elucidar como a sustentabilidade econômico-financeira se apresenta na realidade, citam-se, na sequência, alguns possíveis exemplos em modelagens recorrentes nas atuais concessões e PPPs em curso.
Em projetos concessionários de saneamento básico cuja estrutura remuneratória se centra no recebimento de tarifas pelo prestador do serviço, a política tarifária deve ser modelada com extrema cautela. Opções aparentemente “menores” podem ser drásticas para a viabilidade do projeto, afetando diretamente a modicidade das tarifas ou a suficiência da taxa de retorno necessária à amortização dos investimentos.
Em modelagens em que o Poder Público assume a responsabilidade de viabilizar diretamente parte da remuneração da concessionária – a exemplo das PPPs que vêm sendo celebradas por companhias estaduais para delegar etapas da cadeia de saneamento –, as garantias de adimplemento da contraprestação pública são uma preocupação central. Nesse sentido, é preciso que os recebíveis da empresa estatal sejam suficientes para realizar o pagamento das contraprestações por ela devidas. Além disso, também é preciso cautela no desenho da estrutura econômico-financeira para evitar que a remuneração da concessionária seja excessivamente dependente da eficiência da empresa estatal concedente.
Por fim, a sustentabilidade econômico-financeira também é relevante na prestação regionalizada de serviços de saneamento. Nesses casos, como é muito comum a presença de subsídios cruzados entre os usuários dos entes envolvidos, os arranjos institucionais e contratuais devem ser transparentes e contemplar amarras que mantenham a sustentabilidade do projeto mesmo na eventualidade de a política de subsídios ser afetada durante a execução do empreendimento. A instabilidade de uma governança interfederativa e a ausência de válvulas de escape para resolver imprevistos contratuais podem ser fatais para a sustentabilidade do projeto.
A sustentabilidade econômico-financeira dos contratos de concessão de saneamento básico, em que pese envolver variáveis consideravelmente complexas, é um ingrediente fundamental para o sucesso da política buscada pelo novo marco regulatório. A tentativa de atrair investimentos privados ao setor, com atendimento das metas de universalização, só será possível se os gestores públicos levarem a sua competência de planejamento da modelagem contratual efetivamente a sério.
