Instrumentos para exploração imobiliária de bens públicos

A busca de soluções criativas para cumprimento da função social da propriedade de redução dos gastos públicos
Larissa-Braga-Macias-Casares

Larissa Braga Casares

Advogada da área de infraestrutura e projetos

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Os bens dominicais (ou dominiais) são os ativos que não estão destinados a uma finalidade pública, mas que são de titularidade de uma pessoa jurídica de direito público. A doutrina especializada destaca o caráter residual para fins de caracterização dessa espécie de bem; ou seja, serão considerados bens dominicais, residualmente, todos aqueles bens que não sejam bem de uso comum do povo, ou bem de uso especial, nos termos conceituados pelo Código Civil.

De fato, os bens dominicais devem ser tratados como categoria residual, pois a norma jurídica dispõe expressamente a destinação das categorias de bens de uso comum do povo e de uso especial. Entretanto, quando trata da espécie dominical, não traz o critério de utilidade, mas apenas de constituição (direito pessoal ou real).

Um exemplo bastante comum de bem dominical são os imóveis de propriedade do Poder Público não afetos a um serviço estatal ou a qualquer estabelecimento da Administração Pública, como as dezenas de imóveis vagos de propriedade do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.
Conforme definição do Ministério do Planejamento, embora os bens dominicais estejam submetidos ao regime do direito público, algumas normas típicas do direito privado também podem ser aplicadas, de sorte que esse tipo de bem pode ser alienado (vendido, doado) ao particular mediante licitação.

Trata-se de aspecto fundamental, mormente em vista de que todos os bens públicos devem ser vocacionados a uma destinação, mesmo porque todos os bens (públicos e privados) estão submetidos às relações jurídicas de domínio que devem respeito à função social.

Nesse contexto, o Poder Público pode se socorrer de certos instrumentos jurídicos que viabilizem a exploração econômica do bem, preferencialmente a sua alienação.

Modelo comumente utilizado pela Administração Pública, a concessão administrativa de uso do bem público é uma espécie de contrato administrativo qualificado apenas genericamente pelo direito. Como regra, pressupõe uma avença cujo objeto seja a transferência a um particular do direito de explorar e utilizar privativamente bens públicos, a partir de sua destinação específica.

Outro instrumento, entretanto, tem chamado a atenção. Trata-se da estruturação de chamada pública para a constituição de empresas (usualmente Sociedades de Propósito Específico – SPEs), voltadas ao desenvolvimento de projetos de interesse social. O modelo de negócio consiste em instituir uma joint venture em que o Poder Público ingresse com o bem físico e, o particular, com a tecnologia e o investimento.

Ao contrário do procedimento licitatório – que exige garantia da proposta, apresentação de atestados, certidões e comprovação de índices contábeis – , a estruturação de uma chamada pública, via de regra, decorre de um procedimento de chamamento público em que são definidas as exigências mínimas que o parceiro comercial deve atender, por meio de critérios objetivos para classificação de projetos com base nas características do bem público, como também em seu melhor aproveitamento.

A título de ilustração, em data recente, o Estado do Piauí lançou chamada pública para seleção de parceiro privado para constituir sociedade de propósito específico para implantação do empreendimento habitacional Residencial Tiradentes, com prazo de apresentação de propostas até 07.01.2020.

Os critérios de seleção envolvem a apresentação de melhor aproveitamento da área ofertada, atendimento do memorial descritivo estabelecimento do Termo de Referência e oferta que destinar maior percentual ao Fundo Financeiro do Regime Próprio de Previdência Social do Estado.

A empresa selecionada deverá constituir a SPE que terá como sócia minoritária a Agência de Desenvolvimento Habitacional do Piauí – ADH, responsável por integralizar o capital da sociedade com o terreno em que serão construídos os empreendimentos residenciais.

Ademais, o prazo da SPE será aquele necessário à construção e total comercialização das unidades habitacionais e comerciais previstas para a área. Outro instrumento que tem gerado expectativas é a utilização de fundos de investimentos imobiliários a partir da disponibilização de bens públicos. Pioneiro, o Estado de São Paulo constituiu o Fundo de Investimento Imobiliário do Estado de São Paulo – FII-ESP, em abril de 2019, tendo como objeto principal a alienação de imóveis públicos paulistas, porém, admitindo também outros negócios imobiliários como locação, arrendamento e permuta.

Ainda que a integralização dos bens estaduais ao patrimônio do fundo altere a sua natureza, pois serão bens privados, enquanto o Estado for titular de cotas do fundo, esse será um instrumento de geração de receitas.

De um modo geral, pode-se constatar que o Poder Público tem se valido de solução criativas aos olhos do Direito Público para garantir que seus ativos imobiliários cumpram a função social da propriedade a partir da redução das despesas de manutenção, como também para assegurar a exploração econômica do bem.

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