O Tribunal de Contas da União (TCU) publicou, em 19.06.2024, o Acórdão n.º 1210/2024, voltado ao equilíbrio econômico-financeiro em obras rodoviárias por conta dos reajustes de insumos asfálticos. A decisão focou em potenciais alterações na Resolução n.º 13/2021/DNIT, que regulamenta os parâmetros e procedimentos aplicáveis à verificação dessa espécie de desequilíbrio.
O tema não é novo no TCU, já tendo sido objeto de diversas decisões da Corte (ex.: Ac. 1604/2015), e também é há muito abordado pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) em normativas internas. Em ambos órgãos, as análises a respeito do assunto têm se intensificado desde 2018, ano no qual a Petrobras alterou a política de reajuste dos insumos betuminosos: os preços, antes modificados anualmente, passaram a sofrer revisão mensal.
O cenário de insegurança gerado pelos constantes reajustes levou o DNIT a editar inúmeras instruções e resoluções sobre o tema, das quais a mais recente é exatamente a Res. 13/2021, ora analisada pelo TCU. Em um breve resumo, o Ac. 1210/2004 considerou que os parâmetros utilizados pelo DNIT para determinar as situações que constituiriam desequilíbrio econômico-financeiro pecariam pela falta de “critérios objetivos”.
Com base nessa constatação, o TCU determinou ao DNIT a revisão da Res. 13/2021 no prazo de 90 dias. Os parâmetros para constatação de desequilíbrio contratual deverão ser definidos pelo próprio DNIT – o acórdão enfatiza que se trata de uma matéria de “mérito administrativo”, cuja avaliação cabe unicamente à entidade que gere os contratos. No entanto, o TCU também apresentou alguns delineamentos a respeito dos critérios que deverão ser estabelecidos. Destacamos, nesse sentido, alguns pontos:
- Representatividade dos insumos asfálticos no valor do contrato: naturalmente, quanto mais elevada a presença desses materiais em uma obra, maior o impacto produzido por um reajuste. A análise efetuada pelo TCU se baseou em contratos nos quais esses insumos compunham entre 8% (obras de manutenção) e 35% (revitalização) do valor contratual global. Embora o TCU não tenha estabelecido um padrão de referência a ser utilizado no futuro, restou claro que contratos nos quais esses insumos totalizem percentuais inferiores terão uma probabilidade menor de estarem sujeitos a reequilíbrio;
- Estágio da execução da obra: o TCU analisou a possibilidade de mitigação de reajustes danosos por meio da gestão do cronograma de obras como, por exemplo, remanejando-se a execução de parcelas que exijam maior volume de insumos betuminosos para datas posteriores aos reajustes ordinários, o que evitaria o recurso a revisões extraordinárias. Contudo, diante das dificuldades geradas à fiscalização contratual por esse tipo de manobra, o TCU reconheceu que a adoção dessa linha “poderia ser mais prejudicial do que benéfica” às obras públicas. Além disso, o acórdão apontou que, nos contratos em que os reajustes ocorram em fases mais adiantadas, dificilmente haverá “efeitos materialmente relevantes” à execução contratual e à lucratividade do empreiteiro;
- Comprovação de desequilíbrio efetivo: o DNIT deverá exigir das empresas a comprovação de que os insumos efetivamente “tenham sido afetados pelo aumento promovido” pela Petrobras. Ou seja, ocorrido um reajuste de preços na data X, será necessário provar não apenas que o material foi adquirido em uma data posterior a X, mas também que esse material se destinava especificamente à obra na qual foi pleiteado o reequilíbrio;
- Possibilidade de desequilíbrio inverso: a alteração da frequência dos reajustes dos insumos (de anual para mensal) elevou a probabilidade de episódios de diminuições dos preços. Quando excessivas, essas reduções podem levar a situações em que o desequilíbrio do contrato prejudique a Administração – e o Ac. 1210/2024 chega a apontar diversos contratos recentes (2020 a 2023) em que isso de fato teria ocorrido. Assim, o TCU determinou ao DNIT que passe a contemplar “possíveis ressarcimentos ao erário, quando ocorrerem reduções de preços de materiais betuminosos”.
Em se tratando de decisão recente, a análise do TCU ainda não produziu reflexos dentro do DNIT, haja vista que o prazo para revisão da Res. 13/2021 terminará apenas em setembro de 2024. No entanto, é recomendável que os players do setor se preparem desde já para as alterações, certificando-se de que estão em condições de instruir adequadamente eventuais pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro como, por exemplo, tomando medidas para comprovar que os materiais adquiridos tenham efetivamente sido utilizados em determinada obra.
No mais, a decisão limitou-se à análise do reequilíbrio em contratos de obras públicas geridos pelo DNIT, não se aplicando, ao menos em princípio, a obras de outros contratantes públicos, ainda que se utilizem de insumos betuminosos e sujeitas à mesma espécie de reajuste de preços.
No entanto, os parâmetros delineados pela Corte poderão ser utilizados no futuro em outras espécies de contratos (ainda que por analogia) e, certamente, inspirarão alterações também em contratações estaduais e municipais. Portanto, o momento exige a atenção de todos os envolvidos às providências a serem adotadas pelo DNIT.
