A água é objeto de diversas disposições constitucionais, tamanha a sua importância para o desempenho das atividades mais importantes de nosso dia a dia. Tais normas estão divididas, a partir do sistema federativo brasileiro, no que tange a titularidade sobre as águas, política legislativa, proteção ambiental e exploração.
A titularidade para a prestação do serviço de água no Brasil é fruto do complexo sistema federativo exposto pela Constituição Federal. O principal objetivo do Novo Marco do Saneamento é conferir maior segurança jurídica para os entes federativos brasileiros, complementando os conceitos expostos pela Constituição Federal, bem como incorporando interpretações do Supremo Tribunal Federal sobre o assunto.
O foco principal deste escrito é compreender melhor a repartição constitucional dos serviços de saneamento básico à luz das mudanças trazidas pela Lei nº 14.026/2020.
Isso porque a competência legislativa e administrativa sobre saneamento básico possui diferentes repercussões quanto ao grau de intensidade da atuação de cada um dos entes federativos, a depender da forma e localização do serviço, essencialmente a depender da existência de um serviço de interesse local ou de interesse comum, explica-se.
A propriedade da água é reservada somente à União no caso de lagos, rios e correntes de água que banhem mais de um Estado ou sirvam de limites com outros países, além do mar territorial (art. 20, III e VI, da Constituição Federal); e aos Estados no caso das águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito.
Quanto às competências legislativas, a Constituição Federal confere essencialmente à União a competência sobre o gerenciamento e para instituir a Política Nacional de Recursos Hídricos (art. 21, XIX, da Constituição Federal), com a possibilidade de legislar genericamente sobre o assunto (art. 22, IV, da Constituição Federal). Ou seja, as principais decisões políticas sobre a água no Brasil estão concentradas na União.
De outro lado, a competência administrativa para prestar o serviço de saneamento é comum entre os entes federativos, uma vez que é de competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios “promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico” (art. 23, IX, da Constituição Federal).
Já ao Município, em específico, conforme prescreve o art. 30, V, da Constituição Federal, compete “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial”.
Ou seja, conforme prescrito constitucionalmente, a despeito de haver competência concorrente para a promoção do saneamento básico, cabe ao Município a prestação destes serviços nos casos de interesse local.
Ocorre que o Estatuto do Saneamento, em sua redação original (Lei nº 11.445/2007), limitava-se a afirmar que os titulares dos serviços públicos de saneamento poderiam delegar a sua organização, regulação, fiscalização e a prestação, nos termos do art. 241 da Constituição Federal.
Isto é, deixou-se de disciplinar legalmente a titularidade dos serviços de saneamento básico, o que trouxe ao tema bastante insegurança e gerou algumas disputas judiciais sobre a questão. No presente texto dá-se destaque às ADIs nº 1842 e 4454, apresentadas ao STF.
A ADI nº 1842 tinha por objeto a legislação do estado do Rio de Janeiro, que instituiu a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferiu a titularidade da prestação de serviços públicos de saneamento básico de interesse metropolitano dos municípios ao Estado.
Naquela oportunidade, o STF entendeu ser inconstitucional a supressão da titularidade dos serviços de saneamento básico dos municípios que compõem a região metropolitana, por meio da sua transferência, por lei estadual, para o Estado.
No entendimento da Suprema Corte, nos casos de regiões metropolitanas, a titularidade sobre os serviços de saneamento básico – que transbordariam o interesse local e seriam de interesse comum – deveria ser integrada, sendo exercida conjuntamente pelos municípios integrantes da regionalização e pelo estado-membro. Portanto, declarou-se inconstitucional a legislação fluminense.
Em sentido similar, o STF também julgou inconstitucional, por meio da ADI nº 2077, dispositivo da Constituição do Estado da Bahia que previa a titularidade do Estado para a prestação dos serviços de saneamento básico que transcendessem os limites dos municípios.
Igualmente importante à conformação da questão é a ADI nº 4454, cujo julgamento pelo Plenário Virtual do STF foi iniciado em 26/06/2020, mas ainda não foi concluído.
Em síntese, o objeto da ADI é a constitucionalidade do dispositivo contido na Constituição do Estado do Paraná que determina que os serviços de saneamento básicos sejam prestados somente por entidades de direito público ou sociedade de economia mista sob controle do Poder Público Estadual ou Municipal.
O voto apresentado pela Relatora, Ministra Cármen Lúcia, é no sentido de julgar inconstitucional o dispositivo da Constituição do Estado do Paraná, em razão da usurpação da competência do Município para decidir sobre a forma de prestação do serviço de saneamento básico.
O julgamento ainda não está encerrado, mas não se deixa de notar que o voto apresentado pela relatora está alinhado à previsão constitucional de que a competência será municipal e do Distrito Federal no caso de interesse local.
Sendo este o panorama da questão, é de se ressaltar as principais inovações trazidas pelo Novo Marco do Saneamento no que tange ao exercício das titularidades dos serviços de saneamento básico.
São elas: a positivação legal de que é dos Municípios e do Distrito Federal a competência para prestação dos serviços de saneamento básico no caso de interesse local; e a previsão dos conceitos de interesse local e de interesse comum.
Nos termos da lei, os serviços públicos de saneamento básico de interesse local são aqueles cujas “funções públicas e serviços cujas infraestruturas e instalações operacionais atendam a um único Município”.
Portanto, observando a jurisprudência pacífica do STF, está positivado que a competência municipal deve ser preservada sempre que os serviços não forem regionalizados ou não atenderem a uma região metropolitana.
Desta forma, é de se notar que o Novo Marco do Saneamento trouxe segurança jurídica à questão da titularidade dos serviços e que, a despeito de haver questões ainda nebulosas quanto a instrumentalização da prestação regionalizada, ele é um importante avanço no sentido de possibilitar melhores e mais atrativos projetos de concessão no setor, sejam municipais ou regionais.
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