Tributação das receitas das concessionárias de rodovia pelo PIS e pela COFINS

Nos contratos de concessão de serviço público ou de exploração de obra pública, a remuneração típica do concessionário é constituída pela tarifa cobrada do usuário como contraparte da utilização daquele serviço que lhe é prestado ou pelo uso da obra pública.

No entanto, a Lei n.º 8.987/1995 (Lei de Concessão dos Serviços Públicos) traz a previsão, em seu artigo 11, sobre a possibilidade de estarem encartadas na concessão outras fontes de receita oriundas de atividades acessórias ao serviço concedido, mas que com ele não se confundam. O objetivo dessas outras receitas é desonerar a tarifa, permitindo a amortização do valor de concessão e, por consequência, da tarifa final cobrada do usuário. Assim, a exploração de outras atividades pode permitir ao concessionário ofertar uma tarifa mais módica, beneficiando o usuário, ao mesmo tempo em que a atitude se volta ao cumprimento do princípio da modicidade tarifária, medular aos contratos de prestação de serviço público ou exploração de obra pública. São essas as chamadas receitas alternativas, complementares ou acessórias, as quais são objeto da exploração, pelo concessionário, com exclusividade ou não, dessas outras atividades ligadas à concessão.

Tais receitas, evidentemente, devem ser consideradas na aferição do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato e ^_ tanto por essa razão, como para que seja dada condição isonômica de participação na licitação a todos os concorrentes ^____ devem obrigatoriamente já estar previstas em edital. O Tribunal de Contas da União (TCU) chega mesmo a esposar o entendimento, em alguns julgados, que as receitas acessórias devem mesmo ser projetadas nos estudos de viabilidade.

No caso do setor de rodovias, a atividade principal é a exploração da via pública no trecho concedido, traduzida pela tarifa cobrada nas praças de pedágio. Outras atividades, porém, podem estar inseridas no contrato de concessão como passíveis de exploração, a exemplo do aluguel de espaço para colação de outdoors ou a exploração de atividades vinculadas em algum grau com a atividade principal, como os postos de assistência ao usuário, hotéis instalados às margens da rodovia e a própria exploração das faixas de domínio, como bem já reconhece a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

E aqui, se há dois tipos possíveis de receita a remunerar os concessionários, quais sejam, a receita principal e a receita acessória, há também que se verificar seu tratamento tributário quanto à apuração dos importes a recolher do PIS e da COFINS no que concerne à cumulatividade, quer para a projeção de custos, que deve necessariamente ser considerada nos estudos de viabilidade, quer para a apuração tributária diuturna, uma vez vencida a licitação e iniciada a exploração do objeto principal e de seus acessórios. A disciplina de regência dos regimes cumulativo e não cumulativo do PIS e da COFINS, como se sabe, é bastante complexa e abundante de detalhes, demandando sempre atenção do contribuinte.

Quanto à tributação, as operadoras concessionárias de rodovias são tributadas pelo lucro real o que, em princípio, levaria à tributação do PIS/COFINS pelo regime da não cumulatividade. Contudo, de modo contraditório, a elas aplica-se a sistemática da cumulatividade para o PIS/COFINS, isso porque a previsão encartada no artigo 10, XXIII, da Lei n.º 10.833/2003 literalmente as exclui da não cumulatividade. No mesmo sentido, as receitas complementares, alternativas ou acessórias também estão submetidas ao regime cumulativo. Isso porque, sendo elas tendentes a reduzir o custo da tarifa de pedágio das concessionárias de rodovias, acabam por enquadrar-se também na previsão da Lei n.º 10.833/2003.

Mas há ainda uma outra peculiaridade a se considerar: a exclusão do regime não cumulativo limita-se às receitas oriundas da prestação de serviço público, de modo que aquelas receitas advindas de indenizações contratuais ou receitas financeiras vinculam-se ao regime de apuração a que a pessoa jurídica estiver submetida, isto é, ao lucro real e, portanto, a apuração dessas receitas se dá pelo regime não cumulativo.

O tema, como se percebe, é espinhoso, cheio de meandros, e demanda atenção especializada para que se defina com exatidão quais receitas estão submetidas a qual regime, de maneira que os apontamentos aqui desenvolvidos apenas tocam a superfície da questão e procuram chamar a atenção para um problema contábil tributário que impacta todo o desenvolvimento do contrato de concessão, desde os estudos de viabilidade anteriores à formulação da proposta.