Ao narrar as metrópoles europeias no século XIX, Victor Hugo, em Os Miseráveis, observou que a história das cidades também se escreve a partir do destino atribuído aos seus resíduos. A forma como uma sociedade organiza aquilo que ela descarta, acaba por revelar, em última medida, o seu grau de civilização. No Brasil contemporâneo, essa mesma escolha institucional (que é menos visível, mas profundamente estruturante) está sob exame do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 903.
No campo dos resíduos sólidos, a Corte assumiu posição decisiva: mais uma vez, caberá a ela a palavra final sobre um dos temas mais sensíveis e estratégicos da agenda regulatória nacional. O Tema 903 insere-se em um contexto mais amplo de judicialização das escolhas regulatórias estruturais, em que o Supremo, para além da função de controle, passa a exercer papel definidor de políticas públicas setoriais. A controvérsia, portanto, não se limita à interpretação de dispositivos constitucionais — ela projeta o Tribunal no centro da arquitetura institucional do setor.
Em janeiro de 2026, o Supremo Tribunal Federal reafirmou seu protagonismo no centro do debate jurídico e político brasileiro ao sinalizar que o julgamento do Tema 903 de Repercussão Geral estará longe de ser uma decisão ordinária. A Ministra Cármen Lúcia admitiu a participação da União, de entidades nacionais representativas do setor de resíduos sólidos, de associações municipalistas e da Defensoria Pública como amici curiae no Recurso Extraordinário nº 847.429, de Santa Catarina.
Quando o debate é ampliado dessa forma, é sinal de que a controvérsia ultrapassa os interesses imediatos das partes envolvidas. No caso do Tema 903, o que está verdadeiramente em jogo é a própria definição do modelo jurídico de financiamento das concessões de manejo de resíduos sólidos no Brasil, com impactos estruturais para o setor.
E a pergunta que será respondida é simples — mas estrutural: A compulsoriedade do serviço de coleta e destinação de resíduos domiciliares conduz, automaticamente, à natureza tributária da cobrança?
Ou a qualificação jurídica da remuneração deve ser definida a partir do regime jurídico da prestação — especialmente quando o serviço é delegado por concessão, nos termos do artigo 175 da Constituição?
Essa é a encruzilhada constitucional que agora está nas mãos do Supremo.
Do ponto de vista normativo, a controvérsia envolve dois dispositivos centrais da Constituição.
De um lado, o artigo 145, inciso II, que autoriza a instituição de taxas em razão da utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis.
De outro, o artigo 175, que estabelece que incumbe ao Poder Público prestar serviços públicos diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, cabendo à lei dispor sobre a política tarifária.
Não se trata, portanto, de uma mera disputa conceitual entre “taxa” e “tarifa”.
Trata-se de definir qual regime jurídico incide sobre a remuneração de um serviço público essencial, cuja titularidade é municipal, nos termos do artigo 30 da Constituição.
O manejo de resíduos sólidos domiciliares é serviço específico e divisível.
Isso já foi reconhecido pelo próprio Supremo ao editar a Súmula Vinculante nº 19.
A controvérsia surge do fato de que, no Brasil, o serviço de manejo de resíduos sólidos possui natureza compulsória: o usuário não pode simplesmente optar por não ter coleta regular. Trata-se de uma prestação imposta por razões sanitárias, ambientais e de interesse público, o que tensiona o debate sobre a forma de sua remuneração e financiamento.
Mas a questão técnica é mais sofisticada: A compulsoriedade é, por si só, elemento suficiente para atrair necessariamente o regime tributário?
Ou, uma vez que o serviço é delegado por concessão precedida de licitação, a remuneração passa a integrar a lógica contratual-administrativa própria do artigo 175, estruturada sobre política tarifária e equilíbrio econômico-financeiro?
Essa distinção produz efeitos concretos.
No regime tributário, a cobrança está submetida às limitações constitucionais ao poder de tributar: legalidade estrita, anterioridade, tipicidade cerrada, controle formal rigoroso.
No regime das concessões, a tarifa compõe a equação econômico-financeira do contrato, sujeita à regulação, revisão e recomposição, nos termos da Lei nº 8.987/1995 e da Lei nº 11.445/2007 — especialmente após as alterações promovidas pelo Novo Marco Legal do Saneamento.
E aqui reside um ponto relevante: O Novo Marco não apenas admite a cobrança de tarifas para os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. Ele estrutura o setor com base na sustentabilidade econômico-financeira, na ampliação da prestação por concessão e na uniformização regulatória conduzida pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico.
A ANA recebeu competência para editar normas de referência, inclusive em matéria tarifária, consolidando parâmetros técnicos para estrutura de cobrança, matriz de riscos e equilíbrio contratual.
Ou seja, o julgamento do Tema 903 não ocorre em um vazio normativo.
Ao contrário, ele se insere em um ambiente regulatório já desenhado para viabilizar contratos de longo prazo, com previsibilidade de receitas e estabilidade jurídica.
Do ponto de vista federativo, também está em debate a autonomia municipal para organizar e prestar, direta ou indiretamente, os serviços públicos de interesse local. A controvérsia ganha contornos ainda mais relevantes diante do novo marco do saneamento, que não apenas reafirma a titularidade municipal, mas também prevê a formação de microrregiões como instrumento de organização e prestação regionalizada dos serviços, tensionando os limites entre coordenação interfederativa e autonomia local.
Se o Supremo entender que a compulsoriedade impõe necessariamente a natureza tributária da cobrança, haverá impactos relevantes sobre contratos vigentes, modelagens estruturadas e projetos em desenvolvimento.
Por outro lado, se afirmar que a qualificação da remuneração decorre do regime jurídico da prestação — harmonizando os artigos 145 e 175 da Constituição — consolidará a coerência sistêmica entre a Constituição, a legislação infraconstitucional e a regulação setorial já vigente.
Em síntese, o Supremo não decidirá apenas entre taxa e tarifa. Ele decidirá:
como se articulam os regimes constitucionais de tributação e concessão;
qual o alcance jurídico da compulsoriedade nos serviços públicos delegados; e
qual será o grau de estabilidade normativa do setor de resíduos sólidos no país.
Os efeitos dessa definição ultrapassam o plano dogmático. A qualificação jurídica da cobrança impacta diretamente a modelagem econômico-financeira das concessões, a estruturação de operações de project finance, a alocação da matriz de riscos e, consequentemente, a precificação dos investimentos. A previsibilidade regulatória é elemento central para a bancabilidade dos contratos de longo prazo; qualquer inflexão no regime jurídico repercute no custo de capital, na disposição dos investidores e na viabilidade de projetos em curso.
A responsabilidade institucional é imensa. Trata-se de uma decisão de alta criticidade, com potencial de redefinir parâmetros jurídicos, federativos e regulatórios de todo o setor, exigindo do Supremo não apenas rigor técnico, mas elevada responsabilidade diante de seus impactos estruturais e de longo prazo.
A tese a ser fixada no Tema 903 moldará o futuro jurídico das concessões de manejo de resíduos sólidos e, com ele, a própria trajetória de universalização de um serviço essencial à saúde pública, à proteção ambiental e à organização das cidades brasileiras. O país aguarda essa definição porque ela ultrapassa os contornos de uma controvérsia técnica: envolve escolhas estruturais sobre financiamento, governança e responsabilidade institucional.
A tese a ser fixada moldará o futuro jurídico das concessões de manejo de resíduos sólidos e, com ele, a própria trajetória de universalização de um serviço essencial à saúde pública, à proteção ambiental e à organização das cidades brasileiras. Como sugeriu Ítalo Calvino, as cidades se revelam não apenas por suas obras visíveis, mas pela forma como administram aquilo que descartam. O julgamento do Tema 903 definirá mais do que a natureza jurídica de uma cobrança: estabelecerá os contornos de estabilidade institucional do setor e sinalizará ao país — e ao mercado — qual é o grau de coerência e previsibilidade do ambiente regulatório brasileiro. Não se trata apenas de escolher entre taxa e tarifa; trata-se de afirmar qual modelo de Estado regulador prevalecerá.
