O parcelamento do objeto dos contratos públicos, e, logo, a vedação da aglutinação de atividades diversas dentro de um só ajuste contratual, é um tema que frequenta as decisões dos Tribunais de Contas e do Poder Judiciário, motivado pela salvaguarda da competição e vedação à concentração de mercado.
O entendimento majoritário, para contratação de obras, serviços e compras, foi forjado a partir da intelecção que se fez do art. 15, IV, c.c. art. 23, § 1º, ambos da Lei Federal n.º 8.666/93, que impõe como regra a subdivisão do objeto, como forma de melhor se aproveitar os recursos disponíveis no mercado, ampliando-se a competitividade e pulverizando as contratações. A partir dessa interpretação, o Tribunal de Contas da União editou a Súmula n.º 247, que obriga a admissão da adjudicação por item nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível e desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala.
O mesmo racional se apresenta na Nova Lei de Licitações – Lei Federal n.º 14.133/2021 –, que prevê em seu art. 18, § 1º, VIII, que o estudo técnico preliminar contenha as justificativas para o parcelamento ou não da contratação. A lei dedicou dois artigos para tratar do tema, o de número 40 destinado às compras e o 47 aplicável aos serviços.
O inciso II do art. 47 estabelece que as licitações para contratação de serviços atenderão ao princípio do parcelamento, quando for tecnicamente viável e economicamente vantajoso.
Esse princípio deve ser aplicado com parcimônia nas licitações para concessão de serviços públicos, nas quais os aspectos técnicos e os econômicos devem ser analisados em consonância com a política pública a ser implementada e com os resultados que podem advir da prestação conjunta de atividades afins.
O tema tem sido discutido nos setores de mobilidade, saneamento e cidades inteligentes, nos quais a integração de múltiplas atividades, que tenham sinergia entre si, pode gerar ganhos aos usuários, a partir do compartilhamento de infraestrutura, economia de escala e centralização da responsabilidade em um único prestador.
Recentemente, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo examinou a legalidade e a conveniência da reunião de diferentes modais de transporte coletivo – especificamente ônibus e Veículo Leve sobre Trilhos – em um único contrato de concessão patrocinada do Sistema Integrado Metropolitano da Região Metropolitana da Baixada Santista.
Conforme a decisão proferida nos autos do TC-018177.989.21-7, a integração dos modais visava à criação de um sistema tronco-alimentador, no qual o VLT atuaria como tronco estruturador e os ônibus como alimentadores, promovendo uma maior eficiência operacional e uma melhor experiência para os usuários, que teriam a sua disposição um sistema integrado. A Secretaria contratante apresentou estudos que comprovaram que a sinergia entre os modais mitigaria riscos de execução insatisfatória e facilitaria a formação de uma rede de transporte racionalizada.
Como nos contratos concessórios a contratada fica responsável pela gestão do negócio, tendo obrigação de entregar resultados mensuráveis por indicadores de desempenho, ofertar-lhe a possibilidade de prestar serviços afetos, com sinergia operacional e sustentabilidade econômica, parece mais eficiente do que dividir estes serviços em contratos diversos e assumir o risco de desintegração entre eles.
Vale pontuar que a preocupação com a indevida aglutinação do objeto em contratos de concessão, condutora da potencial restrição à competitividade, pode ser mitigada pela admissão da participação de pessoas jurídicas reunidas em consórcio, permitindo que consorciadas com diferentes expertises sejam responsáveis por parcelas do objeto concedido conforme a sua área de atuação.
Não se deve desprezar, ainda, que a concessão conjunta dos serviços atrai maior ganho de eficiência nas atividades de fiscalização e controle de serviços concedidos, na medida em que unifica regras contratuais e racionaliza procedimentos de gestão contratual.
